Бюджетный федерализм

Бюджетный федерализм

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и
взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь
принципа бюджетного федерализма.

В настоящее время взаимоотношения федерального и региональных бюджетов
не имеют достаточной законодательной базы, непрозрачны, крайне запутаны,
во многом произвольны и требуют радикального упорядочения.

Помощь регионам из федерального бюджета осуществляется не только
посредством прямых транзакций (перечислений) на определенные цели, но и
в виде всяких льгот по налогам, которые должны по общему порядку
поступать в федеральный бюджет, а также в других формах. В итоге
конечные взаимоотношения между федеральным и местными бюджетами непросто
выявить даже специалистам.

Такое положение открывает простор для субъективизма, скрытых дотаций,
определяемых не только реальным положением дел в регионах, но и
политическими и иными мотивами.

С другой стороны, регионы и особенно отдельные республики регулярно
нарушают свои обязательства по перечислению средств в федеральный
бюджет, что в свою очередь становится одной из весомых причин
недофинансирования государственных расходов. Так, в октябре 1996 года
план поступлений выполнили только 22 региона из 89. Причем среди них и
наиболее благополучные в финансовом отношении субъекты Федерации. Так,
среди недоплативших более 50% платежей Республика Якутия (Саха) и ряд
других регионов с устойчивыми финансовыми поступлениями. В местных
бюджетах велика также доля расходов на не всегда оправданные дотации
хозяйствующим субъектам.

Несовершенны и формы непосредственной (не скрытой) помощи за счет
Федерального фонда финансовой поддержки регионов, образуемого в
процентах от сумм налога на добавленную стоимость на товары внутреннего
производства.

Средства фонда направляются двум группам регионов: "нуждающимся в
поддержке" и "особо нуждающимся в поддержке". В первую группу входят
субъекты Федерации, душевой бюджетный доход которых в базовом 1991 году
был ниже, чем в среднем по стране. Во вторую - те субъекты Федерации, у
которых бюджетных доходов не хватало для покрытия текущих расходов даже
с учетом предоставленного из центра трансферта. В итоге в 1996 году
должны получить финансовую помощь 74 субъекта Федерации (против 59 в
1994 году).

Сложившийся порядок имеет немало изъянов. Душевой бюджетный доход не
является достаточно надежным критерием различий в экономическом
положении регионов, поскольку не учитывает значительной разницы в
местных ценах, влияющей на соотношения в уровне жизни и в прожиточном
минимуме разных территорий. При этом во внимание принимаются лишь
денежные средства региональных бюджетов без учета внебюджетных фондов и
других источников, из которых складываются реальные средства, которыми
располагает регион.

При выборе особо нуждающихся регионов в основу прогноза расходов
бюджетов на 1996 год были положены данные о текущих расходах (заработная
плата и материальные затраты) в региональных бюджетах за 1991 год. При
этом пересчет этих расходов осуществлялся по единым индексам-дефляторам
для всех субъектов Федерации, что неизбежно несло в себе существенные
искажения.

Главное же состоит в том, что помощь из центра не носит целевого
характера, не стимулирует региональные органы управления
совершенствовать свою собственную деятельность и полнее использовать
внутренние возможности хозяйства соответствующих территорий, более того
- поощряет иждивенчество.

В итоге взаимоотношения федерального бюджета с регионами зашли в тупик.
Количество регионов-доноров систематически сокращается и на 1997 год их
остается лишь 10. Причем эти регионы справедливо возмущены тем, что не
имеют никаких преимуществ по сравнению с иждивенцами. Получается, что
регионы, которые слабо работают над программами лучшего использования
имеющихся у них ресурсов или более того проводят политику торможения
реформ могут жить не хуже других за счет перераспределения средств от
более успешно и творчески работающих регионов.

Не случайно с недавних пор идет процесс консолидации субъектов-доноров с
целью проведения согласованных действий по отношению к федеральному
центру и к регионам-иждивенцам. Тем самым зреют новые конфликты,
угрожающие целостности российской государственности и усиливающие
процессы неуправляемости в стране.

Для наведения элементарного порядка в финансовых взаимоотношениях центра
и регионов Торгово-промышленная палата Российской Федерации считает
необходимым:

1. Установить более четко круг расходов, финансируемых из федерального,
республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов.

2. Определить единые для всех регионов доли перечислений в федеральный
бюджет от налоговых поступлений.

3. Осуществлять финансовую поддержку регионов только в форме прямых
трансфертов на определенные цели за счет формируемого в рамках
федерального бюджета Фонда поддержки регионов. Отладить строгую и
объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств.
Для выявления нуждающихся регионов использовать систему сравнительного
социально-экономического анализа и достаточно широкий круг
социально-экономических индикаторов, отражающих меру неблагополучия в
каждом из них.

Выделять трансферты дифференцированно и не просто исходя из нуждаемости,
а под программы лучшего использования внутренних возможностей регионов в
интересах их самостоятельного развития и при условии последующего
снижения дотаций, а также проведения политики рыночных реформ.

4. Обеспечивать определенные финансовые преимущества для
регионов-доноров, за счет которых живут регионы, получающие федеральную
помощь.

5. Применять систему санкций как за нарушение сроков и размеров
перечислений предусмотренных средств из республиканских и региональных
бюджетов в федеральный, так и за нарушение сроков и размеров
предоставления финансирования из федерального бюджета регионам и
бюджетным организациям.

6. Систематически публиковать сведения о целевом финансировании регионов
из федерального бюджета, а также о конечных финансовых взаимоотношениях
Федерации с республиками и регионами.

7. Активнее привлекать территориальные и местные торгово-промышленные
палаты к участию в формировании бюджетов на местах.

Все эти положения должны быть закреплены законодательно. В этих целях
следует разработать и принять Федеральный закон "О принципах
формирования и использования Федерального фонда финансовой поддержки
субъектов Федерации".