Расходы бюджета субъекта РФ

Состав и структура расходов бюджета субъекта Российской Федерации

Содержание:

Введение_____________________________________________________

Экономическая сущность, значение бюджета субъекта Российской Федерации
для развития региональной экономики_____________

Динамика состава и структуры расходов бюджета субъекта Российской
Федерации и проблемы его сбалансированности____

Влияние расходов бюджета субъекта Российской Федерации на эффективную
социальную политику.

расходы бюджета субъекта РФ на социальную защиту
населения________________________________________

расходы бюджета субъекта РФ на образование_________

расходы бюджета субъекта РФ на здравоохранение_____

Заключение__________________________________________________

Список литературы___________________________________________

Приложения_________________________________________________

Введение

Расходы бюджета представляют собой затраты, возникающие в связи с
выполнением органами государственной власти своих задач и функций. Эти
затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит
процесс использования средств централизованного фонда денежных средств
государства по различным направлениям. Расходы бюджетов представляют
собой сложившийся механизм отношений, способов и приемов, благодаря
которым бюджетные средства поступают по своему назначению. Это - именно
то свойство бюджетов, с помощью которого реализуются цели всей бюджетной
деятельности.

Экономическая сущность расходов проявляется во многих видах. Каждый вид
расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При
этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления,
позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их
величину. Конкретные виды бюджетных расходов определяются рядом
факторов: природой и функциями государства, уровнем социально -
экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с
национальной экономикой страны, административно - территориальным
устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и т.
д. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов
бюджета государства на определенном этапе его социально - экономического
развития.

В последние десятилетия во многих государствах, в том числе и в
Российской Федерации, наблюдается регионализация социальных и
экономических процессов. Все в большей степени функции регулирования
этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к
территориальным. Поэтому роль региональных финансов, а следовательно и
значение региональных расходов, усиливается, а сфера их применения
расширяется. На основе предоставления территориальными органами власти
средств осуществляется финансирование образования, здравоохранения,
коммунального обслуживания населения, строительства и содержание
региональных и местных дорог. При этом круг финансируемых мероприятий
за счет региональных бюджетов постоянно расширяется (за счет средств из
региональных бюджетов стали финансироваться не только
общеобразовательные школы, но и частично высшие и среднеспецальные
учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по
внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и т. д.)
и роль расходов региональных бюджетов на социальную политику, социально
- культурные мероприятия, народное хозяйство, общее поддержание
экономической стабильности в регионе постоянно увеличивается.

Таким образом, в сложившихся условиях возрастания роли региональных
финансов, в том числе и повышения роли расходов в субъектах Российской
Федерации на экономику региона и качество жизни населения,
представленная тема курсовой работы видится одной из наиболее
актуальных. Это и обуславливает необходимость рассмотрения расходов
регионов в Российской Федерации, их динамики, состава и структуры,
показывает целесообразность и своевременность написания данной курсовой
работы.

Основной целью этой работы является, во - первых, показать экономическую
сущность и значение бюджета субъекта Российской Федерации для
экономической, финансовой и бюджетной системы региона. Во - вторых,
задачей ставится рассмотреть основные виды расходов бюджета региона,
показать основные направления использования средств бюджетов субъектов
Российской Федерации, а также основные принципы формирования расходов
этих бюджетов. В сложившейся социальной и экономической ситуации в
стране важным видится и анализ изменения состава и структуры расходов
регионального бюджета в динамике (в период за 1992 - 2001 годы).

Также целью данной курсовой работы является анализ влияния расходов
бюджета субъекта Российской Федерации на достижение стабильного
экономического роста в регионе, обеспечение финансовой стабилизации,
включая и муниципальные образования. В работе будет рассмотрена
необходимость иметь сбалансированный бюджет; приведены причины
вызывающие дефицит регионального бюджета и методы его покрытия. В данной
курсовой работе важное внимание уделяется проблемам финансирования из
регионального бюджета социальной защиты и социального обеспечения
населения, образования и здравоохранения, также будут предложены
определенные меры по повышению эффективности используемых ассигнований
на эти нужды из бюджетов субъектов Российской Федерации.

1. Экономическая сущность, значение бюджета субъекта Российской
Федерации для развития региональной экономики.

Региональные бюджеты – главная финансовая база региональных органов
власти, составная часть региональных финансов. Они представляют собой
систему финансовых отношений между органами власти на местах и
субъектами хозяйствования по поводу перераспределения части
национального дохода в процессе образования основного в рамках данной
территории государственного фонда денежных средств и его использования
для удовлетворения объективно существующих территориальных общественных
потребностей. Бюджеты территорий служат центром, соединяющим всех
участников воспроизводственного процесса на всех его стадиях, что
повышает их роль в интеграции усилий, способствующих количественному и
качественному влиянию на решение социально – экономических проблем.

Региональными бюджетами являются бюджеты национально-государственных и
административно-территориальных образований — республик в составе
Российской Федерации, краев, областей, автономных образований и городов
Москвы и Санкт-Петербурга. В Бюджетном кодексе Российской Федерации
бюджеты республик, краев, областей и автономных образований именуются
бюджетами субъектов Федерации, а бюджеты муниципальных образований
(административных районов, городов, поселков) — местными бюджетами.
Региональные и местные бюджеты являются составной частью финансовой
системы Российской Федерации. К региональным бюджетам относятся бюджеты
21 республики в составе РФ, 55 краев, областей и городов Москвы и
Санкт-Петербурга; бюджеты 10 автономных округов и одной автономной
области.

В последнее время наблюдается регионализация экономических и социальных
процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов
переходят от центральных уровней государственной власти к региональным.
Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их влияния и
использования расширяется.

Роль региональных и местных бюджетов в экономическом и социальном
развитии заключается в следующем.

Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах субъектов
Федерации и местных бюджетах позволяет органам представительной и
исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации
своих полномочий в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Создание финансовой базы функционирования региональных органов власти и
органов местного самоуправления — главная роль региональных и местных
бюджетов. Посредством бюджетов образуются денежные фонды административно
- территориальных образований, которые обеспечивают выполнение задач
общего назначения, создают финансовую базу для осуществления функций
органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Во-вторых, формирование региональных и местных бюджетов дает возможность
регионам в полной мере проявить финансово-хозяйственную
самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое
развитие региона, обеспечить планомерное развитие образовательных,
медицинских учреждений, учреждений культуры, муниципального жилищного
фонда и коммуникаций местного значения.

В-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание
уровней экономического и социального развития регионов. С этой целью
формируются и реализуются региональные программы экономического и
социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию
сети дорог, содержанию исторических памятников и учреждений культуры и
др.

В-четвертых, имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы
власти регионов могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых
затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях
непроизводственной сферы.

В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных и местных
бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут
централизованно направлять финансовые ресурсы, на решение стратегических
задач, развитие в регионе приоритетных отраслей промышленности,
сельского хозяйства и социальной сферы путем внедрения целевых программ
финансирования. В последнее время органы власти регионов стали выделять
бюджетные средства на инвестиции (реальные и финансовые). Такие
инвестиции будут формировать государственную и муниципальную
собственность. Это делается для укрепления позиций государства как
хозяйствующего субъекта.

В-шестых, региональные и местные бюджеты через финансовые ресурсы
оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования
капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования
материальных и трудовых ресурсов, а также создание новых местных
производств и промыслов, что позволяет создавать новые рабочие места и
вносить вклад в решение проблемы снижения безработицы в регионе.

Значение бюджетов субъектов РФ заключается также и в том, что они
являются основными инструментами, через которые осуществляется
региональная финансовая политика, направленная на стабилизацию
производства и обеспечение экономического роста. Другими важнейшими
целями региональной финансовой политики, воплощаемой в регионах, в том
числе, и через сбалансированный, правильно финансируемый бюджет субъекта
РФ, являются:

обеспечение основ бюджетного федерализма в РФ, основанного на едином
экономическом пространстве;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной
защиты;

выравнивание условий социально – экономического и финансового развития
регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое
значение;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.

Среди форм реализации региональной финансовой политики особое место
занимают разработка и осуществление федеральных целевых программ
социально – экономического развития регионов, финансируемых за счет
средств федерального бюджета, а также на долевой основе.

Для реализации задач региональной экономической политики в бюджетно –
налоговой сфере необходимо обеспечить, прежде всего, следующие условия:

1) бездефицитность бюджетов всех субъектов РФ;

2) законодательное разграничение полномочий между федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а
также органами местного самоуправления по осуществлению социально –
экономической политики, формированию доходных и расходных статей
соответствующих бюджетов, сбору и использованию налогов и других
обязательных платежей;

3) возможность при формировании бюджетов определять и учитывать
финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта РФ;

4) сбалансированность бюджетов всех уровней;

5) право – в пределах собственных финансовых ресурсов – самостоятельного
принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о
направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

6) контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального
бюджета на социально – экономическое развитие регионов.

Экономическая сущность территориальных бюджетов проявляется в их
назначении. Они выполняют функции:

формирования денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением
деятельности территориальных органов власти;

распределения и использования этих фондов между отраслями народного
хозяйства;

контроля за финансово – хозяйственной деятельностью предприятий,
организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Характеризуя роль, региональных и местных бюджетов, нельзя не учитывать,
что кризисные явления в экономике страны, инфляция и расстроенность
финансовой системы не позволяют региональным и местным бюджетам
выполнять в полной мере свое предназначение. К таким негативным факторам
можно отнести бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами),
субъективные моменты при определении нормативов отчислений и
распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность
утверждения бюджетов.

Роль региональных и местных бюджетов в социально-экономическом развитии
регионов возрастает при наделении органов власти субъектов Федерации и
местного самоуправления соответствующими полномочиями по формированию и
исполнению их бюджетов.

2. Динамика состава и структуры расходов бюджета субъекта Российской
Федерации и проблемы его сбалансированности

Функционирование бюджета происходит посредством особых экономических
форм – доходов и расходов, выражающих последовательные этапы
перераспределения стоимости общественного продукта, национального
дохода, концентрируемого в руках государства. Доходы и расходы бюджета –
это объективно обусловленные категории, каждая из которых имеет
специфичное общественное значение: доходы служат финансовой базой
деятельности государства, расходы – удовлетворению общественных
потребностей. Расходы тесно взаимосвязаны с доходами. Это выражается в
суммарном соответствии расходов доходам, и также в их влиянии друг на
друга. С одной стороны, объем расходов бюджета зависит от уровня
экономической активности. Поэтому важно установить такой объем расходов
и запланировать использование бюджетных средств в такие сроки, которые
обеспечат решение стоящих перед обществом социально – экономических
задач при минимальных затратах с максимальным народно – хозяйственным
эффектом. С другой стороны, расходы при рациональном использовании
бюджетных средств на внедрение более прогрессивной техники, передовых
технологий, достижений науки, более экономичных предметов труда,
повышение квалификации кадров могут оказывать обратное влияние на
доходы, содействуя росту производства, повышению качества продукции,
росту производительности труда, ресурсосбережению, улучшению
использования имеющейся материальной базы производства. Расходы бюджетов
представляют собой сложившийся механизм отношений, способов и приемов,
благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению.
Поступление средств из бюджетов благодаря их расходам – именно то
свойство бюджетов, с помощью которого реализуется цели всей бюджетной
деятельности.

. Формирование расходов бюджетов субъектов РФ базируется на:

единых методологических основах;

нормативах минимальной бюджетной обеспеченности;

финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых
правительством субъекта РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ с учетом имеющихся финансовых
возможностей могут самостоятельно увеличивать нормативы финансовых
затрат на оказание государственных муниципальных услуг.

Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся
на текущие и капитальные расходы. Эта группировка устанавливается
экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Капитальные расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, связанных с
расширенным воспроизводством, при осуществлении которых создается или
увеличивается капитал, находящийся в собственности Российской
Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Капитальные расходы
предназначены для финансирования долгосрочных бюджетных программ и
обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность. К ним
относятся расходы, предназначенные для инвестиций, на проведение
капитального ремонта, средства, предоставляемые в качестве бюджетных
кредитов на инвестиционные цели, и т.п. В составе капитальных расходов
бюджетов формируется бюджет развития, который составляется на 5-6 лет не
только на субфедеральном, но и на местном уровне. При этом часть
расходов бюджета развития, которую предписано осуществлять в текущем
году, будет включаться в текущий бюджет.

Текущие расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающих
текущее функционирование органов государственной власти, местного
самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки
другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий
и субвенций. В бюджете текущих расходов может быть предусмотрено
выделение защищенных статей бюджета, расходы по которым производятся
независимо от снижения объема поступления доходов бюджета. Несмотря на
то что в Бюджетном кодексе РФ не предусмотрено их выделение, законы о
бюджете субъектов РФ по – прежнему включают защищенные статьи бюджета.
Обязательные расходы территорий - это те денежные средства, которые
тратятся по утвержденным центральным правительством направлениям. Как
правило, это такие расходы, сокращение финансирования которых ведет к
исключительно неблагоприятным последствиям. К таким расходам относятся
выделение средств для социального обслуживания граждан в целях
гарантированного обеспечения населению стандартного набора общественно
значимых услуг (жилище, здравоохранение, транспорт и т.д.), а также
расходы, осуществляемые по федеральным программам.

Также в региональных бюджетах наряду с обязательными расходами
выделяются и дискреционные расходы - это денежные средства, которые
тратятся территориальными администрациями в соответствии с утвержденными
направлениями территориальной бюджетной политики, то есть по своему
усмотрению. Сюда относятся расходы большинства территориальных ведомств.
К наиболее типичным расходам, осуществляемым на региональных уровнях,
можно отнести:

управление в целом (содержание собственных органов управления);

охрана правопорядка и безопасности;

образование (высшее и (или) среднее, начальное, в том числе детские
сады);

жилищно - коммунальное хозяйство и развитие территорий (водоснабжение,
система канализации - для более крупных местных систем; предоставление и
строительство жилья, планировка городов);

окружающая среда и здравоохранение, а также социальные нужды;

культура, спорт и досуг (содержание парков, мест отдыха и библиотек,
проведение культурно - массовых мероприятий);

снабжение и утилизация отходов;

уборка улиц и поддержание их технического состояния;

пожарная охрана;

межбюджетные расходы (для территориальных уровней второго после
федерального уровня);

обслуживание задолженности и резервный фонд.

Исполнение всех этих расходов должно быть построено с учетом местных
требований, демографических, географических, социально - экономических и
других особенностей территории.

В расходах бюджетов значительный удельный вес занимают расходы бюджетных
учреждений, включающие:

оплату труда;

перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

трансферты населению;

командировочные и другие компенсационные выплаты работникам,
предусмотренные законодательством;

оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или
муниципальным контрактам;

оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без
заключения государственных или муниципальных контрактов.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного
ведения Российской Федерации и субъектов РФ определяется Правительством
РФ. Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной
системы расходов производится по согласованию соответственно органов
государственной власти Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов РФ, и утверждаются соответствующими законами о бюджетах
либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов
местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта
РФ.

Перечислим функциональные виды расходов, совместно финансируемых из
бюджетов РФ, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований:

государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением
атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского
хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного
хозяйства, метрополитенов;

обеспечение правоохранительной деятельности;

обеспечение противопожарной безопасности;

научно – исследовательские, опытно – конструкторские и проектно –
изыскательские работы, обеспечивающие научно – технический прогресс;

обеспечение социальной защиты населения.

Из средств бюджетов субъектов РФ финансируются следующие функциональные
виды расходов субъектов РФ:

функционирование органов законодательной, представительной и
исполнительной власти;

обслуживание и погашение государственного долга;

проведение выборов и референдумов;

обеспечение реализации региональных целевых программ;

формирование государственной собственности;

осуществление международных и внешнеэкономических связей;

содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся
в ведении органов государственной власти;

обеспечение деятельности средств массовой информации;

оказание финансовой помощи местным бюджетам;

прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов
Российской Федерации.

Рассмотрим основные принципы формирования расходов субъектов РФ на
примере бюджета Московской области, которые подразделяются на расходы,
включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет
развития включаются ассигнования на финансирование инвестиционной и
инновационной деятельности, затраты на капитальные вложения и другие
затраты, связанные с расширенным воспроизводством. В бюджет текущих
расходов включаются расходы, не вошедшие в бюджет развития. Расходы
проекта бюджета Московской области определяются по единой методике счета
для бюджетов всех уровней исходя из:

прогноза показателей по сети, штатам и контингентам учреждений бюджетной
сферы на начало планируемого периода и прогноза их изменений;

действующих цен на товары, работы, услуги, материального производства и
потребительского рынка, а также прогнозируемых индексов и их изменения.

Рассчитанные по единой методике расходы принимаются для включения в
проекты областного и муниципального бюджетов.

Администрация Московской области вносит в Московскую областную Думу
перечень расходов на объекты и мероприятия, финансирование которых
должно быть произведено из областного бюджета, но не обеспеченно
соответствующими источниками доходов.

Расходы областного бюджета в проекте закона об областном бюджете
представляются:

в разрезе отделов и подразделов в соответствии с функциональной
классификацией расходов бюджетов РФ, по которым прогнозируемая сумма
составляет не менее 100 млн. руб., по каждому разделу и подразделу
показывается отдельно сумма защищенных и сумма незащищенных статей;

в разрезе министерств и ведомств в соответствии с ведомственной
классификацией Московской области по каждому министерству и ведомству
показывается отдельно сумма защищенных и сумма незащищенных статей.

Субъектам РФ предписывается включать в систему своих бюджетных расходов
средства, предназначенные для передачи в муниципальные бюджеты. Речь
идет о финансовой помощи муниципальным бюджетам, финансовом обеспечении
делегируемых муниципалитетам государственных полномочий, режима
компенсаций дополнительных расходов или уменьшенных доходов, если это
произошло вследствие решений, принятых органами власти регионального
уровня. Финансовая помощь из бюджета субъекта РФ местному бюджету,
которая может предоставляться в следующих формах:

на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности
муниципальных образований с целью финансирования минимальных
государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование
которых возложена на органы местного самоуправления;

субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;

другие формы, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ.

В том числе, местному бюджету могут быть представлены бюджетные ссуды
из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов,
возникающих при исполнении местного бюджета.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня
социально – экономического развития определяются законом субъекта РФ.
Порядок предоставления и расчет субвенций на финансирование целевых
расходов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ определяются законом
субъекта РФ. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета
субъекта РФ определяются органом исполнительной власти субъекта РФ в
соответствии с бюджетным кодексом и законом субъекта РФ о бюджете на
очередной финансовый год.

Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ вправе
произвести ревизию местного бюджета, получившего финансовую помощь из
бюджета субъекта РФ. Ревизию бюджета муниципального образования может
производить орган финансового контроля исполнительной власти или
контрольный орган субъекта РФ. Заключение контрольного органа
заслушивается при рассмотрении законодательным или представительным
органом субъекта РФ проекта бюджета субъекта РФ. Если местному бюджету
предоставляется финансовая помощь в объеме, превышающем 30 % расходов
местного бюджета, финансовый орган субъекта РФ может поставить в
качестве условия предоставления финансовой помощи исполнение местного
бюджета органом, исполняющим бюджет субъекта РФ. Органы государственной
власти субъектов РФ осуществляют контроль за расходованием средств,
поступивших в местные бюджеты из бюджетов РФ.

Часть расходов территориальных бюджетов может направляться на так
называемые внутренние услуги, т. е. услуги, которые непосредственно не
получаются гражданами, но необходимы для поддержания инфраструктуры
территории. Это такие расходы как на содержание телефонных и
компьютерных систем, парка общественного транспорта и др.

Рассмотрим динамику состава и структуры расходов бюджета субъекта РФ за
период 1992- 1995 годы ( Таблица 1):

Таблица 1

Наименование расходов 1992 1993 1994 1995

млрд. р. в % млрд. р. в % млрд. р. в % млрд. р. в %

Расходы всего 2253,4 38,4 26879,5 50,0 106591,4 49,4 246961,9 50,8

В % от ВВП 12,5

16,6

16,9

16,03

Народное хозяйство 963,5 46,8 11846,9 73,4 444458,1 71,3 101567,8 74,6

Социально - культурные мероприятия 971 70,3 11741,8 82,1 44410,8 81,0
109507,6 84,8

В том числе









Образование и профессиональная подготовка 449,8 66,2 5599,3 80,5 21707,5
79,0 48271,8 84,2

Здравоохранение и физкультура 415,0 88,7 4825,2 89,5 17320,3 87,9
37134,4 90,6

Культура, искусство и средства массовой информации 56,8 48,9 705,8 67,5
2931,6 67,4 6997,6 71,0

Социальное обеспечение 50,0 76,8 594,8 66,8 2356,6 4,9 17103,8 81,5

Наука 3,4 3,2 48,6 5,1 149,7 4,7 279,1 5,1

Внешнеэкономическая деятельность 0,2 0,0 60,4 2,2 234,6 2,0 - -

Содержание органов власти, управления и правоохранительных органов 68,7
19,6 929,5 22,7 3897,5 21,0 14444,7 36,9

Другие расходы 245,8 36,6 2252,3 14,5 13440,7 21,8 17181,0 45,3

В том числе









Чернобыль 0,5 0,6 6,8 2,2 19,0 1,9 - -



Анализ таблицы показывает, что в 1993 - 1994 гг. совокупные расходы
бюджетов регионов увеличились до половины расходов консолидированного
бюджета России или до 16,9 % ВВП, т. е. сравнялись с уровнем расходов
федерального бюджета. На региональные бюджеты ложиться основной объем
финансирования народного хозяйства - более 70 % расходов
консолидированного бюджета против 46, 8 % в 1992 году, что включает в
себя дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно -
коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру.
Необходимо отметить, что существуют определенные тенденции, характерные
для состояния расходов в последнее время: с переходом к рыночным
отношениям и связанными с ними либерализацией цен, приватизацией,
структурной перестройкой экономики произошло резкое возрастание расходов
федерального бюджета, увеличение его дефицита, рост внутреннего и
внешнего государственного долга. Таким образом, возникла необходимость
разгрузить федеральный бюджет, освободить его от расходов, которые
традиционно осуществлялись из этого бюджета, но по своему содержанию и
целесообразности направления средств должны были производиться из
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В результате
из федеральных расходов были выведены ценовые дотации на потребительские
товары и денежные пособия социально незащищенным группам населения,
программы помощи пенсионерам, различные пособия для семей, дотации на
детей и проч. До 1992 года эти дотации финансировались из центра
целевыми перечислениями в бюджеты областей, которые, в свою очередь,
передавали эти средства районам. Но в 1992 году, когда объем дотаций
составил 7 % всех федеральных расходов и 4,2 % ВВП (сюда были включены
также дотации на продукты, жилье, отопление, уголь, транспорт),
федеральный бюджет не смог справиться с такой нагрузкой и начал
освобождаться от части расходов по признаку территориальной
принадлежности.

Также на региональный уровень была возложена ответственность за
осуществление крупных инвестиционных проектов в области транспорта и
инфраструктуры, строительства аэропортов, создания межрегиональной
транспортной сети и др. Через региональные бюджеты проходит более
половины государственных бюджетных инвестиций. Так, в 1993 году регионы
профинансировали 4,3 трлн. р. инвестиций из собственных средств и 0, 455
трлн. р. по федеральным программам. Несколько позднее 1992 года на
региональный уровень были переданы и капитальные вложения. До 1992 года
территориальные бюджеты не включали вопросов капитальных вложений. Они
находились в компетенции Министерства экономики России и финансировались
Министерством финансов. В 1992 году на региональный уровень стали
передаваться капитальные вложения не только местного значения, например
строительство школ, больниц, но и проекты общегосударственного значения,
такие как аэропорты, автомобильные дороги, коммунальные службы и жилье
для военнослужащих. Доля капиталовложений за данный период в общей
величине региональных расходов достигла 17,2 %, причем 15, 6 % из них за
счет собственных и 1,6 % - за счет федеральных средств.

Региональные бюджеты также несут основную тяжесть расходов на социально
- культурные мероприятия, которые составили в структуре расходов 1993 -
1995 гг. около 85 % против 70,3 % в 1992 году. Однако следует отметить,
что приоритетное финансирование социальных программ осуществлялось
только в 1992 году, когда были разработаны и впервые начали
осуществляться через территориальные бюджеты целевые социальные
программы (адресная помощь малоимущим, предприятиям, применяющим труд
инвалидов, и т.д.). В последующие годы их приоритетность сошла на нет. В
1994 – 1995 годах такие программы не были утверждены. Сокращение
социальных целевых программ стало одним из основных способов уменьшения
расходов на социальные нужды. Такая тенденция обеспечения социальных
расходов финансовыми ресурсами объясняется не просто нехваткой средств в
бюджете, основная причина этого – слабая законодательная база,
обеспечивающая социальные права населения.

За период 1992 - 1995 годов доля расходов региональных бюджетов на
образование увеличилась с 66 % до 84,2 %, культуру - с 49 % до 71 %, в
расходах на здравоохранение стабилизировалась на уровне 90 %. Доля же
расходов на социальное обеспечение, понизившаяся с 77 % в 1992 году до
менее чем 70 % в 1993 - 1994 годах, в 1995 году вновь существенно
возросла (до 81,5 %) в связи с передачей из федерального в региональные
бюджеты затрат на содержание сети социальной защиты населения (пенсии,
пособия) и расходов на пособия для детей.

За счет региональных бюджетов финансируются военкоматы, мероприятия по
набору военнослужащих, гражданская оборона, судебные органы,
метрополитен, профессиональные училища и часть техникумов, некоторые
вузы, театры и др. Однако, в российском законодательстве отсутствует
четкое распределение бюджетных полномочий между разными уровнями власти,
и начавшийся в 1992 году процесс передачи части функций федерального
бюджета нижестоящим уровням власти принял бессистемный характер, тем
более, что он не сопровождался адекватным наделением бюджетными
ресурсами и правами по формированию бюджетов.

Так, в начале 1992 года региональным бюджетам были переданы
обязательства по дотированию потребительских цен на важнейшие продукты
питания, выплаты денежных дотаций на содержание семей и другие виды
материальной помощи населению, которые прежде финансировались из центра
путем трансфертов нижестоящим бюджетам. Со 2 квартала региональным
бюджетам были переданы обязательства по финансированию капитальных
вложений без проведения разграничения полномочий между регионами и
федеральными органами. В 1993 году расходы региональных властей
продолжали быстро возрастать в связи с переброской в их бюджеты
различных федеральных программ, включающих расходы в том числе и на
поддержку фермерских хозяйств, на дотации на продукцию животноводства,
на капитальные вложения в агропромышленный комплекс, на содержание
объектов социальной инфраструктуры села и т.д. В итоге доля
региональных бюджетов в совокупных государственных расходах увеличилась
с 38,4 % в 1992 году до 50 % в 1993 - 1995 годах или с 12,5 % ВВП до
16,0 %.

Теперь рассмотрим состав и структуру расходов бюджетов субъектов РФ в
1996 – 2001 гг. более подробно. Данные по расходам бюджетов субъектов
Федерации за данный период представлены в Приложении "Динамика состава
и структуры расходов бюджета субъекта РФ".

Анализ приведенных данных позволяет выявить постоянный рост расходов
бюджетов субъектов РФ с 351,8 трлн. р. в 1996 году до 997,5 млрд. р.
(после деноминации) в 2001 году. Также существенно возросли расходы на
государственное управление, сельское хозяйство и рыболовство, жилищно -
коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и физическую
культуру, социальную политику, что в большей мере связанно с передачей
полномочий на финансирование данных отраслей из федерального бюджета на
региональный уровень. Однако, удельный вес данных расходов в общем
объеме расходов региональных бюджетах, свидетельствует о том, что
реальный уровень финансирования не увеличился, наоборот по многим
параметрам происходит достаточно сильное снижение удельного веса затрат,
говорящий о снижении финансирования. Несмотря на это, следует отметить,
что региональные бюджеты являются наиболее весомым источником
финансирования расходов на сельское хозяйство и рыболовство (48 % всех
расходов консолидированного бюджета РФ), на транспорт, дорожное
хозяйство и информатику - 43 % расходов. Велика роль региональных
бюджетов также в финансировании промышленности, энергетики и
строительства - более 35 % расходов консолидированного бюджета России,
жилищно - коммунального хозяйства - 30 %, здравоохранения - 33 %,
культуры и искусства - 34 %. В расходах на социально - культурные нужды
наиболее высокими темпами растут затраты на здравоохранение, просвещение
и науку, что связано с развитием сети медицинских учреждений и
расширением научных и проектных работ, финансируемых из региональных
бюджетов, по проблемам градостроительства, комплексного развития
административно - территориальных единиц, автоматизированных систем
управления хозяйством и т.д.

Следует также выделить такие виды расходов, как фундаментальные
исследования и содействие научно - техническому прогрессу, охрана
окружающей среды и природных ресурсов, предупреждение и ликвидация
последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и т. д., по
которым доля расходов региональных бюджетов недостаточна. Так, на
фундаментальные исследования и содействие научно - техническому
прогрессу в 1996 году было выделено 0,4 трлн. р., а в 2001 (после
деноминации) всего лишь 1 млрд. р. Что касается охраны окружающей
среды, то развитие производительных сил, рост производства новых видов
химической и биологической продукции, химизация сельского хозяйства,
увеличение числа городов и городского населения усиливают нагрузку на
природу, приводят к резким нарушениям природной среды. Это отрицательно
сказывается на условиях жизни населения и требует, в свою очередь,
увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния
окружающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих статей
расходов региональных бюджетов являются ассигнования на охрану
окружающей среды, через которые проходит примерно 40 % бюджетных
расходов на эти цели. До недавнего времени почти все финансирование
охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и
предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость
наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных
мероприятиях, так как это ведет к удорожанию продукции и ухудшению их
финансового состояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное
финансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно,
поскольку мероприятия не всегда скоординированы, а средства распыляются.

Отметим также, что в 1998 году произошло резкое сокращение затрат по
всем основным направлениям, что связано прежде всего с общим
экономическим состоянием в стране, нестабильностью экономики, а
следовательно и снижением налоговых и неналоговых поступлений в
региональные бюджеты. Таким образом, расходы на промышленность,
энергетику и строительство сократились практически в два раза с 20,0
трлн. р. в 1997 году до 10,7 млрд. р. (после деноминации) в 1998 году,
удельный вес данной категории в расходах сократился с 4,3 % до 2,5 %;
также существенно сократились затраты на жилищно коммунальное хозяйство
(с 24,1 % до 22,9 %) и образование (с 20, 5 % до 20 % ). Однако в
дальнейшем ситуация стабилизировалась и финансирование практически всех
расходов вернулось на прежний уровень и даже увеличилось. Следует правда
сказать, что в 1998 году, например, финансирование государственного
управления не только не уменьшилось, но и существенно увеличилось с 18.9
трлн. р. до 20, 2 млрд. р. (после деноминации), что в принципе
характерно для кризисной экономики и нестабильного состоянием в
регионах.

Можно также отметить повышения расходов из целевых бюджетных фондов (с
1,25 % в общей сумме расходов до 12,2 %), что может быть связано как
непосредственно с ростом количества бюджетных фондов, так и с улучшением
их финансирования.

Объемы расходов некоторых бюджетов РФ значительно отличаются друг от
друга. Удельный вес затрат бюджета по степени убывания в общих бюджетных
затратах всех территорий для отдельных субъектов РФ за 1997 г. приведен
в следующей таблице:

Таблица 2

Интервал (проценты) Субъекты РФ (по степени возрастания)

0,0 – 0,1 Агинский Бурятский автономный округ

0,1 – 0,2 Усть-Ордынский автономный округ; Коми – Пермяцкий автономный
округ; Республика Ингушетия; Эвенкийский автономный округ; Чеченская
республика; Таймырский автономный округ; Республика Алтай; Ненецкий
автономный округ; Еврейская автономная область; Корякский автономный
округ

0,2 – 0,5 Карачаево-Черкесская республика; Республика Адыгея; Республика
Калмыкия; Республика Тыва; Республика Хакасия; Республика Марий Эл;
Республика Северная Осетия – Алания; Псковская, Новгородская, Смоленская
области; Кабардино-Балкарская республика; Брянская область; Чукотский
автономный округ; Курганская, Калининградская области.

0,5 – 0,7 Тамбовская, Орловская, Пензенская, Калужская, Астраханская
области; Республика Мордовия; Белгородская, Ивановская области;
Республика Бурятия; Чувашская республика; Костромская, Читинская,
Ульяновская, Камчатская области.

0,7 – 1 Сахалинская, Владимирская, Кировская, Амурская области;
Республика Дагестан; Липецкая, Тверская, Воронежская, Тульская,
Ленинградская, Вологодская области; Ставропольский край; Республика
Коми; Томская, Ярославская области

1 – 1,5 Волгоградская, мурманская области; Удмуртская республика;
Оренбургская область; Хабаровский край; Алтайский край; Саратовская,
Архангельская, Ростовская, Омская области

1,5 – 2 Новосибирская область; Приморский край; Иркутская, Пермская
области, Краснодарский край; Челябинская область

2 – 4 Нижегородская, Самарская области; Республика Саха (Якутия);
Красноярский край; Свердловская, Кемеровская области; Республика
Башкортостан; г. Санкт – Петербург; Ямало – Ненецкий автономный округ;
Московская область

4 – 10 Республика Татарстан; Ханты – Мансийский автономный округ

10 – 12 Тюменская область; г. Москва.



Последовательность расположения субъектов РФ по степени убывания их
расходов в суммарных затратах бюджетов всех территорий повторяет
последовательность расположения субъектов по степени их доходов в общей
величине доходов всех бюджетов субъектов РФ. Небольшие изменения в
последовательности субъектов РФ в середине таблицы характеризуют
имеющееся отличие у ряда территорий доходов и расходов их бюджетов. Из
приведенной таблицы видно, что 72 % субъектов РФ имеют расходы бюджетов
от 0,2 до 2 % от суммарных расходов бюджетов территорий, что говорит о
максимальном отличии до 10 раз основной массы субъектов РФ по расходам
бюджетов. Наибольшие бюджетные расходы имеют г. Москва, Тюменская
область, Ханты – Мансийский автономный округ, республика Татарстан (от
12 до 4 % от общих расходов бюджетов территорий). Наименьшие бюджетные
расходы (от 0,2 до 0,1 %) от общих расходов всех бюджетов приходятся на
Корякский автономный округ, Еврейскую автономную область, Республику
Алтай, Таймырский автономный округ, Эвенкийский автономный округ,
Республику Ингушетию, Коми – Пермяцкий автономный округ, Усть-Ордынский
автономный округ и Агинский Бурятский автономный округ.

Бюджеты территорий стали играть заметную роль в степени
самостоятельности субъектов РФ. Это характеризуется ростом удельного
веса бюджетных ресурсов территорий в консолидированных бюджетных
средствах РФ, что отражено в Таблице 3:

Таблица 3

Годы Удельный вес бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ
(в %)

в доходах в расходах в дефиците

1995 55,1 50,8 12,2

1996 57,8 52,5 21,1

1997 60,9 55,7 27,1



Следует отметить рост удельного веса доходов и расходов бюджетов
субъектов РФ в доходах и расходах консолидированного бюджета РФ. За 1995
– 1997 гг. удельный вес доходов вырос на 5,8, а расходов – на 4,9
процентных пункта. Удельный вес дефицита бюджетов субъектов РФ в
дефиците консолидированного бюджета РФ вырос за это же время на 14,9
процентных пункта. Это характеризует определенное повышение финансовой
самостоятельности субъектов РФ.

Практическое использование бюджетных отношений для реализации
возложенных на государство функций позволяет говорить о трех возможных
состояниях бюджетного фонда - дефицитном, профицитном и
сбалансированном. Они отражают различное состояние доходной и расходной
статей бюджета. Когда расходы бюджета превышают его доходы, образуется
отрицательное бюджетное сальдо, или дефицит бюджета. Профицит -
положительное сальдо бюджета - представляет собой обратное соотношение,
то есть превышение доходов над расходами. Сбалансированным является
бюджет, в котором доходная и расходная части равны. Для бюджета любого
уровня бюджетной системы целесообразно иметь сбалансированный бюджет.

Сбалансированный бюджет на региональном уровне способствует достижению
стабильного экономического роста в данном регионе и обеспечивает общую
финансовую стабилизацию на всей территории субъекта РФ. Однако проблема
сбалансированности бюджета, как показывает практика, стала проблемой и
для территориальных бюджетов в России; в России дефицитность и
задолженность (в том числе внешняя) территориальных бюджетов достигли
опасных размеров. Нужна специальная программа по прекращению роста этого
долга и его реструктуризации. При разработке бюджета необходимо
структуру и размер его расходной части соотносить с возможностями
территории по мобилизации в доходную часть финансовых ресурсов, т. е.
потребности регионов должны выстраиваться в зависимости от возможностей
доходной базы их бюджетов и ограничиваться в соответствии с объемом
внешних и внутренних источников ресурсов. Естественно, что ресурсов
будет всегда не хватать для удовлетворения различных потребностей
территориальных ведомств. Поэтому при формировании бюджета в расходную
часть следует включать только те направления, которые соответствуют
приоритетным целям и задачам бюджетной политики региона. В свою очередь,
это предполагает конкурсный отбор получателей бюджетных средств, которые
должны доказывать необходимость бюджетного финансирования своих программ
путем четкого обоснования их эффективности. В целом же доходы должны
носить общий характер, т. е. мобилизовываться в единый централизованный
фонд от всех установленных источников, а расходы - адресный характер, т.
е. осуществляться в соответствии с законодательно утвержденными в
бюджете направлениями.

Для финансирования дефицита бюджета предусматриваются альтернативные
источники его покрытия. Это прежде всего заемные средства, привлекаемые
с денежного, кредитного или финансового рынков. При принятии бюджета на
очередной финансовый год с дефицитом законом об этом бюджете
утверждаются источники его финансирования. Текущие расходы бюджета
субъекта РФ не могут превышать объем доходов бюджета субъекта РФ. Размер
дефицита бюджета субъекта РФ не может превышать 15 % объемов доходов
бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ
направляются только на финансирование инвестиционных расходов и не могут
быть использованы на финансирование расходов на обслуживание и погашение
муниципального долга.

Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами
законодательной власти в законе о бюджете на очередной финансовый год по
основным видам привлеченных средств. Источниками финансирования дефицита
бюджета субъекта РФ являются:

1) внутренние источники в следующих формах:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от
имени субъекта РФ;

бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы
Российской Федерации;

кредиты, полученные от кредитных организаций.

внешние источники, определяемые в соответствии с законодательством
Российской Федерации.

Наряду с бюджетными ссудами, поученными и федерального бюджета РФ,
большой удельный вес и все большее распространение в источниках покрытия
бюджетного дефицита регионов занимают займы, осуществляемые путем
выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ.

До недавнего времени расходы бюджетов регионов могли финансироваться
только в пределах реально получаемых доходов. Временный разрыв между
получением доходов и финансированием расходов и определял уровень
профицита региональных бюджетов, который в основном отражал
незавершенность процесса перестройки бюджетной системы, стихийность
перераспределения бюджетных ресурсов в пользу регионов, низкий уровень
финансовой дисциплины. Не случайно наибольшее превышение доходов над
расходами (до 15 - 20 %) имели высокодотационные регионы, практически
полностью зависящие от поступлений из федерального бюджета.
Расширяющаяся практика выпуска региональных и муниципальных ценных бумаг
означает перевод дефицита регионального и местного бюджета в открытую
форму.

Так, в 1994 году Пермская область одной из первых выпустила областные
долговые обязательства (ОДО). Основной целью займа было покрытие
текущего дефицита областного бюджета. В результате администрация области
получила прибыль в размере 641 млн. р., которая была направлена в доход
областного бюджета. Деньги, полученные от продажи ОДО, помогли
администрации области сгладить трудности с кассовым исполнением бюджета,
а инвесторы получили достаточно надежный способ размещения их денег.
Также в 1997 году администрацией области было принято решение о выпуске
облигаций администрации области с целью устранения кассовых разрывов и
улучшению финансирования из областного бюджета расходов по защищенным
статьям бюджета.

В соответствии с законодательством РФ регионы обладают значительными
полномочиями по формированию и использованию собственных бюджетов, а
также по проведению заимствований и выпуску долговых инструментов. Такое
сочетание значительной бюджетной самостоятельности и отсутствие
действенного механизма регулирования и контроля за объемом и уровнем
долга, формируемого региональными органами власти, со стороны
федерального центра представляют серьезную проблему. Рядом законов
определено право региональных органов власти осуществлять заимствования
и выпускать облигации, однако этими законами не было введено каких либо
конкретных требований в отношении предельного размера и регистрации
долга, разрешенных видов выпускаемых ценных бумаг, правил раскрытия
информации. Принятый в 1998 году Закон "Об особенностях эмиссии и
обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" стал
значительным шагом в совершенствовании регулирования региональных
заимствований (в частности установлена предельная величина
финансирования дефицита бюджета на уровне 30 % собственных доходов,
предельная величина расходов на обслуживание долга в 15 % собственных
доходов), хотя данный закон в основном регулирует вопросы, связанные с
заимствованиям путем выпуска ценных бумаг. Таким образом, не решается
проблема создания на федеральном уровне централизованной системы учета и
регистрации всех заимствований, осуществляемых субъектами РФ, а не
только заимствований путем выпуска ценных бумаг, что упростило бы задачу
мониторинга уровня долга и прогнозирования опасных точек.

Также имеет место значительное количество случаев неспособности
региональных администраций обслуживать выпущенные ими облигации.
Основной причиной создавшегося положения также является неконтролируемый
рост долга региональных администраций, не обеспеченный соответствующими
доходными источниками для его обслуживания и погашения. Особое
беспокойство также вызывает неспособность ряда регионов обслуживать
внешний долг, что может вызвать реакцию недоверия к долговым
обязательствам других заемщиков и федерального правительства. Таким
образом, необходимо дальнейшее развитие законодательства, регулирующего
субнацианальные заимствования. В частности, целесообразным является
создание на федеральном уровне централизованной системы учета и
регистрации всех заимствований, осуществляемых субъектами РФ. Также
необходимо установить, что внешние заимствования могут осуществляться
только наиболее кредитоспособными регионами, что сократило бы риск
региональных дефолтов, способных подорвать доверие на всем рынке внешних
облигаций.

3. Влияние расходов бюджета субъекта Российской Федерации на эффективную
социальную политику

Расходы бюджета субъекта РФ на социальную защиту населения

Эффективность социальной защиты определяется по следующим критериям:

Достижение адресата социальной поддержки ( бедных домохозяйств ( как
средства обеспечения вертикального равенства (перераспределения дохода
и/или потребления от богатых к бедным).

Обеспечение равных возможностей доступа к социальной поддержке всех ее
легальных получателей как условия обеспечения горизонтального равенства
между ними и исключение доступа к ней для всех прочих лиц.

Отношение трансфертов, достигающих легальных получателей, к их общей
величине (как формальной, так и реальной).

Однако реальная оценка эффективности существующей в России системы
социальной защиты по этим критериям показывает, что она им не
соответствует. Рассмотрим эффективность социальной защиты на примере
шести субъектов РФ: Белгородской, Вологодской, Самарской, Челябинской
областей, Хабаровского края и Чувашской республики соответственно по
приведенным выше критериям.

Достижение адресата социальной поддержки

Разрыв между уровнем обеспеченности населения и получением права на
льготы показывает структура распределения льготников по категориям,
представленная в следующей таблице:

Таблица 4

Основные категории лиц, получавшие социальные льготы в 2000 г., %

Категория льготников Доля в общей численности

Учащиеся школ

Ветераны труда

Труженики тыла в годы Великой Отечественной войны (ВОВ)

Инвалиды, включая детей

Дети в возрасте до 3 лет

Военнослужащие (включая членов их семей) и граждане, уволенные в запас,
сотрудники МВД

Участники ВОВ, инвалиды ВОВ и члены их семей

Учащиеся общеобразовательных школ из многодетных семей

Лица, проживающие на территориях с льготным социально-экономическим
статусом

Прочие льготные категории 27,9

22,2

12,9

8,6

4,6

4,5

3,8

2,4

1,9

11,2

Всего 100,0



Даже простой перечень категорий, приведенных в Таблице 4, позволяет
заметить, что предоставляемые социальные трансферты являются, прежде
всего, дополнением пенсионной системы, частичной компенсацией
отсутствовавшей ранее (и слаборазвитой в настоящее время) системы
страхования и скрытой прибавкой к заработной плате.

Сложившаяся в РФ система социальной защиты в общепризнанном понимании
таковой не является, поскольку лишь малая ее часть связана с ее истинным
предназначением ( организацией и предоставлением помощи нуждающимся.
Сюда относятся пособия на детей и, в некоторой степени, материальная
поддержка и социальное обслуживание инвалидов. В большинстве же случаев
низкие доходы не являются официальным основанием для предоставления
социальных трансфертов, поэтому они попадают не к нуждающимся, а к
«категориям».

Исследование, проведенное в шести регионах РФ, показало, что во многих
случаях на уровне субъектов Федерации наделяются правом на получение
социальных трансфертов наделяются дополнительные категории граждан,
безотносительно к уровню их обеспеченности, что продемонстрировано в
Таблице 5:

Таблица 5

Региональные трансферты категориям граждан безотносительно нуждаемости
(по состоянию на начало 2000 года)

Регион Виды помощи Получатели Механизм

Белго-

родская

Область Льготы, аналогичные льготам по закону «О ветеранах».

Доплаты к пенсии.

Дотации на питание. Почётные граждане области (7 чел.).

Герои Соц.труда (55 чел.).

Лица, участвовавшие в разминировании (558 чел.) Без проверки
нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг

Волого-

дская

Область Льготы, аналогичные льготам по закону «О ветеранах».

Доплаты к пенсии. Участники разминирования в Вытегорском районе.

Лица, внесшие вклад в соц.-экон. Развитие области Без проверки
нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг

Самарская

Область Денежные компенсации Студенты-сироты.

Дети партизан.

Заслуженные пилоты Без проверки нуждаемости, без заявления, прямые
выплаты получателям

Челябин-

ская область Льготы по оплате жилья, коммунальных услуг и абонентской
плате за телефон Инвалиды ВОВ I и II групп (9,2 тыс.чел.) Без проверки
нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг

Чуваш-

ская Республика Льготы, аналогичные льготам по закону «О ветеранах»
Многодетные семьи.

Почётные доноры.

Почётные граждане Чувашской республики (2 чел.) Без проверки
нуждаемости, без заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг

Хабаров-

ский край Льготы, аналогичные льготам по закону «О ветеранах» Участники
боевых действий в Чечне (585 чел.) Без проверки нуждаемости, без
заявления, платежи – поставщикам льготируемых услуг



Надо сказать, что, как правило, это тот же набор социальных льгот,
который предусмотрен законодательством о ветеранах, однако широкое
распространение такой практики сдерживается нехваткой средств даже на
финансирование возлагаемых на регионы федеральных социальных
обязательств.

В реальности большая часть трансфертов попадает в состоятельные
домохозяйства. Из общей суммы поддающихся учету расходов на социальную
помощь менее трети поступает малоимущему населению. Остальные две трети
получают те, кто вполне может обойтись без поддержки общества. Таким
образом, существующие принципы распределения трансфертов вступают в
прямое противоречие с важнейшим критерием эффективности социальной
помощи –ее нацеленностью на помощь бедным слоям населения и сокращение
неравенства.

Следует также обратить внимание и на то, что организованные таким
образом социальные трансферты не спасают от бедности. Они распыляются и
составляют сравнительно небольшую часть в общих доходах бедных и
беднейших домохозяйств:

Таблица 6

Доля в общей сумме льгот по группам домохозяйств в зависимости от уровня
благосостояния (в %, на начало 2000 г.)

Белгород-

ская

область Вологод-

ская

область Самарская

Область Хабаров-

ский край Челябин-

ская

область Чувашская

Респуб.

Бедные домохозяйства*

В т.ч.:

Крайне бедные**

Небедные 17,0

0,1

83,0 18,6

1,6

81,4 20,8

3,7

79,2 25,9

4,5

74,1 28,7

4,4

71,3 58,1

12,9

41,9

* Со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума.

** Со среднедушевыми доходами ниже 50% от прожиточного минимума.

Отметим, что даже та помощь, которая поступает в бедные домохозяйства,
практически минует крайне бедные семьи. Средний размер льгот и выплат на
одного получателя в крайне бедных домохозяйствах ниже, чем в бедных в
1,3-2,8 раза (исключение составляет только Челябинская область).
Удельный вес льгот и выплат, приходящихся на долю крайне бедных
домохозяйств, колеблется в пределах 1,7 % - 7,8 % общей суммы получаемых
населением регионов льгот и выплат.

Обеспечение равных возможностей доступа к социальной поддержке всех ее
легальных получателей

Второй из названных выше критериев эффективности социальной защиты
предполагает, во-первых, что все те, кто имеет равное право на тот или
иной вид социальной помощи, обеспечены им в одинаковой степени, и,
во-вторых, что те, кто не имеют права на социальную помощь, не получают
доступа к ней. Привязка льгот к потреблению приводит к дискриминации
среди легальных получателей, а также обеспечивает доступ к части
поставляемых на льготных условиях благ тех граждан, которые не относятся
ни к одной льготной категории.

Поскольку значительная часть социальной поддержки привязана к совместно
потребляемым внутри домохозяйств благам (электроэнергия, отопление,
водо- и газоснабжение, связь не могут быть исключены из потребления всех
членов домохозяйства), то немалая доля социальных трансфертов вместе с
этими благами неизбежно достается тем членам домохозяйств, которые
легального права на них не имеют. Рассмотрим следующую таблицу:

Таблица 7

Отношение льгот к доходам домохозяйств в зависимости от уровня
благосостояния (в%, на

начало 2000 г.)

Белгород-

ская

область Вологод-

ская

область Самарская

Область Хабаров-

ский край Челябин-

ская

Область Чуваш-

ская

Респуб.

Бедные домохозяйства

В т.ч.:

Крайне бедные

Небедные

В среднем по выборке 2,5

1,5

1,3

1,4 5,8

5,6

2,6

2,9 6,5

9,2

2,2

2,6 9,4

13,9

6,5

7,1 11,9

12,9

5,8

6,8 4,5

6,4

2,9

3,6



Данные таблицы 7 говорят о том, что не обладающие правом на льготы члены
небедных домохозяйств имеют, в целом, не меньшие (а в ряде регионов – и
большие) шансы пользоваться «незаслуженными» льготами, чем такие же
члены бедных и крайне бедных домохозяйств.

В то же время невозможно дать точную цифру распределения социальных
трансфертов между легальными и нелегальными их получателями, так как
неизвестно распределение потребления дотируемых благ в натуральном
выражении между ними. Однако надо иметь в виду, что даже в тех случаях,
когда дело касается исключаемых из пользования благ (например, услуг
транспорта), многие граждане получают их на льготных основаниях
незаконно из-за высоких издержек исключения. Любая льгота порождает
стимулы для незаконного проникновения в число пользователей льготами,
которое на практике часто не пресекается.

Привязанные к потреблению трансферты значительно менее эффективны, чем
равные им по стоимости денежные трансферты, поскольку ограничивают
свободу выбора (нарушается суверенитет потребителя), натуральные
трансферты порождают «навязанное» потребление. В то же время они снижают
эффективность социальной поддержки, так как возлагают дополнительную
нагрузку на органы социальной защиты, открывают широкие возможности для
злоупотреблений (через манипуляции с ценами и сортностью поставляемых
благ).

3. Отношение трансфертов, достигающих легальных получателей, к их общей
величине

Оценивая эффективность социальной защиты по третьему из вышеназванных
критериев, необходимо подчеркнуть, что в результате распространения
обязательств по социальной помощи более чем на две трети населения
страны они не могут профинансированы в полном объёме ни при каких
обстоятельствах. В 1999 году обязательства только по федеральным льготам
и пособиям составили 15 % ВВП, при этом реальные расходы
консолидированного бюджета по статьям раздела «Социальная политика»
равнялись 1,7 % ВВП.

Прозрачность системы финансирования социальной защиты также находится в
крайне неудовлетворительном состоянии (мандаты с неизвестным объемом
финансирования возникают из-за невозможности подсчитать, какую именно
сумму получил каждый льготник). Совокупность льготников крайне
неоднородна, следовательно, средние величины (среднюю «стоимость»
льготы) по каждой категории вычислить нельзя. Отсюда вытекает и
невозможность достоверно определить и размер компенсации поставщикам
льготируемых услуг. Рассмотрим следующую таблицу:

Таблица 8

Объем финансирования социальных льгот и выплат из консолидирован-

ного бюджета регионов, доходящий до их получателей (1999 г.)

Белгород

ская

область Вологод

ская

Область Самарская

область Хабаров-

ский край Челябин-

ская

область Чуваш-

ская

респуб.

Оплата льгот и социальных выплат из консолидированного бюджета (в
среднем на одного жителя за год , руб.)

Объем льгот и социальных выплат в среднем на одного жителя, доходящих до
потребителей (руб.)

Доля (в %) расходов на предоставление льгот и социальных выплат,
доходящая до потребителей 650,9

272,1

41,8 503,1

237,9

47,3 784,4

319,3

40,7 962,2

457,1

47,5 974,1

452,0

46,4 397,7

182,9

46,0



Отсюда видно, что доля расходов на предоставление льгот и социальных
выплат, доходящая до потребителей, очень низка. Следовательно, доля
потерь социальных трансфертов при продвижении от его источника к
получателю крайне высока. Значительная часть социальных трансфертов
может «оседать», в частности, и у поставщиков дотируемых благ. Например,
в регионах дотации предприятиям общественного транспорта осуществляются
из расчета 50 поездок в месяц на одного обладателя права на бесплатный
проезд. Однако большинство льготников не делают и половины такого числа
поездок. Следовательно, часть трансферта «притягивается» транспортными
предприятиями.

Эффективность реформирования социальной защиты

Рассмотрев эффективность социальной защиты населения в субъектах РФ и
сделав общие выводы о ее крайней неэффективности, можно внести следующие
предложения по ее реформированию, которые предполагают (с большей или
меньшей радикальностью) действия в трех принципиальных направлениях:

Переход к адресной социальной помощи (обусловленность социальных
трансфертов нахождением домохозяйства ниже определенного порога
среднедушевых доходов);

Изменение форм социальной поддержки – продвижение в направлении перевода
льгот в прямые выплаты населению;

Снижение затрат через повышение производительности учреждений социальной
защиты, внедрения элементов конкуренции и поощрение частной
благотворительности.

Оценка последствий внедрения этих рекомендаций для экономии бюджетных
средств на социальную защиту может быть сведена к следующим
соображениям.

Адресная социальная помощь, направленная только домохозяйствам с
доходами ниже официального прожиточного минимума, способна сократить
контингент ее получателей с 70 % до 20-25 % населения. В то же время это
не приведет к значительной совокупной ее экономии, так как реальные
средства, выделяемые на социальную защиту, покрывают чуть более десятой
части только федеральных социальных обязательств и составляют 1,7 % ВВП.
Однако в результате сможет резко возрасти (не менее чем в 2,5-3 раза)
доля социальных трансфертов в доходах бедного и беднейшего населения.
Это сделает их ощутимыми для этого слоя населения, снизит остроту
бедности и социальное неравенство.

Внедрение адресности социальной помощи на уровне компетенции регионов и
муниципальных образований не приведет к сколько-нибудь значимому
сокращению расходов консолидированного бюджета, так как стоимость
федеральных социальных мандатов составляет в среднем более 90 %
стоимости всех социальных мандатов. В то же время для бюджетов отдельных
регионов и муниципальных образований такой шаг может выразиться в
экономии порядка 0,5-1,5 % их расходных частей.

Замена льгот прямыми денежными выплатами снизит, в первую очередь,
неравенство между получателями социальной помощи. Одновременно передача
денег непосредственно в руки потребителей, а не поставщиков услуг,
повысит примерно вдвое достающуюся гражданам долю общего объёма
социальных трансфертов.

Третье направление реформирования не принесет в обозримом будущем
экономии бюджетных средств в целом, так как оно неотделимо от
неизбежного повышения зарплаты «бюджетников». В противном случае сеть
социальных учреждений окончательно деградирует. Однако частичная
экономия может быть достигнута за счет предоставления бесплатного
социального обслуживания только наиболее бедному контингенту
нуждающихся. Частная благотворительность обычно не заменяет, а дополняет
бюджетные средства.

Таким образом, радикальное изменение принципов предоставления социальной
помощи при нынешнем реальном уровне бюджетных расходов на нее должно
состоять не столько в общей экономии бюджетных средств, сколько в более
эффективном использовании, исключении возможности попадания их большей
части обеспеченным слоям населения и предприятиям-поставщикам услуг.

Местные бюджеты

89,8

93,7

91,0

91,6

Чувашская республика

Бюджет субъекта 11,2 11,2 11,8 11,8 11,5 11,7 9,9 10,0

Местные бюджеты 88,8 88,8 88,2 88,2 88,5 88,3 90,1 90,0



Анализ приведенных данных позволил сделать следующие выводы. Доля
финансирования образования за счет бюджета субъекта федерации тем выше,
чем богаче регион. Поскольку указанный бюджет является, как правило,
источником финансирования развития образования и укрепления материальной
базы, то «богатые» регионы имеют существенно лучшую
материально-техническую базу образования и способны предоставить
учащимся образовательные услуги более высокого качества. При этом, явно
прослеживается тревожная тенденция усиления разрыва в качестве и
обеспечении образования между финансово благополучными и «бедными»
регионами.

Отдельная проблема финансирования образования – задолженности по
заработной плате и коммунальным платежам. Пик задолженности по
заработной плате, сопровождавшийся волной забастовок, пришелся на
1994-1995 годы. Данные о размерах, динамике и источниках задолженности
по заработной плате на 1 января 2001 г. приведены в следующей таблице:

Таблица 11

Задолженность по заработной плате в отраслях социальной сферы по
субъектам Российской Федерации ( на 1 января 2001 г)

всего, млн. рубл Из-за недофинансирования из бюджетов всех уровней в %
к предыдущему году.



весго в том числе из всего Из-за недофинансирования из бюджетов всех
уровней



федерального бюджета территориальных бюджетов

всего в том числе из







федерального бюджета Территори-альных бюджетов

всего 31690 4942 970 3972 86,1 83,9 84,9 83,7

в том числе отрасли социальной сферы 4995,4 2946,6 47,3 2899,3 84,1 84,4
73,7 84,6

из них образование 700 683 45 638 79,8 79,6 74,5 80

По регионам

Вологодская обл 12,2 10,2 0 102 65,5 66,5 0 66,5

Чувашская республика 14,6 3,8 0,1 3,7 73,7 54,9 72 54,5

Белгородская обл. 26,9 1,9 0 1,9 71,4 6 0 26

Самарская обл 20,1 7,6 0 7,6 121 129 0 129

Челябинская обл 49,7 0,7 0,5 0,2 67,7 25 104,6 10,4

Хабаровский край 111,9 45,8 0 45,8 76,8 72,9 0 75,4



К настоящему времени проблема задолженности по заработной плате (если не

Величина задолженности в целом зависит от финансового положения региона.
Наличие задолженности по коммунальным платежам существенно искажает
картину реальной потребности образовательных учреждений в финансовых
средствах и фактических расходов на их финансирование. Задолженность по
коммунальным платежам фактически является кредитованием образования в
форме оказанных, но неоплаченных услуг и должна, таким образом,
суммироваться с другими расходами, произведенными в текущем году при
определении общего объема финансирования. Еще больше искажают картину
взаимозачеты, носившие до последнего времени массовый характер, так как
они осуществлялись по ценам, отличным от фактических.

Важным индикатором эффективности системы финансирования образования
служит соотношение количества учащихся на одного преподавателя в
сопоставлении со средней заработной платой учителей и уровнем их
квалификации. В России динамика этого показателя имеет определенную
специфику:

во-первых, уровень этого показателя значительно ниже, чем в развитых
странах: с 1989 по 1999 гг. он снизился с 14,2 до 12,3 %.

во-вторых, количество преподавателей в России продолжает увеличиваться
абсолютно при снижении количества учащихся.

Это означает увеличение доли затрат на заработную плату в ущерб
финансированию расходов на развитие образования (новые учебные материалы
и оборудование и др.). Данные некоторых исследований показывают, что
затраты на переподготовку и повышение квалификации преподавателей
позволяют увеличить показатель соотношения количества учащихся на одного
учителя без снижения качества образования и являются экономически
исключительно эффективными.

Изложенные выше результаты анализа позволяют сформулировать ряд
рекомендаций по совершенствованию механизма финансирования образования
на региональном и субрегиональном уровне.

Общепризнанным является тот факт, что необходим способ по возможности
объективного расчета норматива расходов на образование. Мировая
тенденция и складывающаяся в нашей стране практика указывают на
целесообразность определения норматива в расчете на одного учащегося.
Такой норматив обеспечивает возможность обоснованного бюджетного
планирования на всех уровнях, т.е. возможность расчета объема расходов
на образование, сумм межбюджетных трансфертов, справедливого
распределения средств между учебными заведениями. Этот подход при
определенных условиях создает также стимулы к повышению качества
образования и улучшению условий обучения. В основе системы планирования
расходов на образование должен лежать норматив расходов на 1 учащегося.
Необходимыми условиями получения реального эффекта от внедрения
«подушевого» финансирования являются переход от постатейного
финансирования и контроля расходов к финансированию функции или решения
конкретной задачи на основе нормативов.

Только такой подход в сочетании с прозрачным механизмом распределения
бюджетных средств по нормативу, при котором руководитель
образовательного учреждения знает, какую сумму он получит, может
стимулировать экономию расходов, создает предпосылки для кооперации
учебных заведений, в том числе для совместного использования учебного
оборудования, инфраструктуры, объединения управленческих функций,
инвестиций. Для этого необходимо пересмотреть статус учебных заведений,
отказавшись от организационно-правовой формы учреждения, которая не
соответствует условиям функционирования и составу решаемых учебными
заведениями задач.

Также существует необходимость разработки и внедрения специальных
механизмов стимулирования привлечения внебюджетных средств и повышения
эффективности их использования.

Для этого предлагается следующее:

бюджетное финансирование образовательных учреждений разделяется на два
потока: институциональное финансирование, т.е. прямое финансирование
учебных заведений из бюджетов всех уровней, и бюджетные средства,
поступающие в систему через учащихся;

учебные заведения общего образования финансируются из бюджета в
соответствии с нормативом расходов на 1 учащегося, что обеспечивает
предоставление образовательных услуг в объеме минимальных требований
государственной составляющей образовательного стандарта (федеральный и
региональный компонент). Все, что превышает стандарт, является
дополнительными образовательными услугами, платными для всех;

часть средств бюджетного финансирования, пропорциональная доле школьного
компонента в базисном учебном плане, направляется на компенсацию
расходов на дополнительные образовательные услуги детям из бедных семей.

Предложенная схема персонификации бюджетного финансирования, направлена
на решение широкого спектра задач:

приведение в соответствие обязательств и возможностей государства по
бесплатному образованию без существенных потерь в его качестве и
содержании

создание организационно-финансовой основы для реализации индивидуальных
нелинейных образовательных траекторий, развития разнообразия учебных
заведений их специализации и кооперации (для городов),

обеспечение, на основе повышения эффективности целевой социальной помощи
малоимущим на оплату дополнительного образования:

Этот подход, как представляется, будет способствовать стабилизации
экономического положения системы общеобразовательных учреждений базового
образования и усиления гарантий реализации конституционных прав граждан
на получение образования, упорядочению привлечения средств в систему.

3.3 Расходы бюджета субъекта РФ на здравоохранение

Рассмотрим основные принципы расходования средств региональных бюджетов
на здравоохранение на примере шести субъектов РФ: Белгородской,
Вологодской, Самарской и Челябинской областей, а также Хабаровского края
и Чувашской республики. В Российской Федерации организация системы
здравоохранения построена на принципах бюджетно-страховой модели и
предполагает смешанную систему финансирования отрасли за счет
государственных бюджетных и внебюджетных средств в рамках
государственных гарантий оказания медицинской помощи населения и
дополнительных негосударственных источников финансирования. Рассмотрим
таблицу, представляющую структуру финансирования здравоохранения за 1999
год (Таблица 12):

Таблица12

Основные источники финансирования здравоохранения в 1999 г.

млн. руб.

ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ Вологодская область Чувашская Республика
Белгородская область Самарская область Челябинская область Хабаровский
край

РАСХОДЫ НА ЗДРАВООХРАНЕНИЕ – всего 1665,8 805,1 1322,7 3084,3 3407,6
2030,3

из них:            

Финансирование государственных гарантий на оказание медицинской помощи
1178,7 580,5 973,8 2302,6 2354,2 1515,1

в том числе:            

бюджетное финансирование здравоохранения 769,8 323,2 572,9 402,7 1475,8
873,4

финансирование программы обязательного медицинского страхования 408,9
257,4 400,9 1899,9 878,4 641,7

Расходы территориальных фондов обязательного медицинского страхования
кроме финансирования программы государственных гарантий 87,9 23,8 76,7
382,2 156,8 27,2

Финансирование санаторно-курортного лечения за счет средств Фонда
социального страхования 98,9 38,4 54,8 186,5 390,8 145,6

Страховые выплаты по договорам добровольного медицинского страхования
92,3 1,9 0,0 37,5 26,4 30,1

Корпоративные и частные расходы населения на здравоохранение (экспертная
оценка) 1,2 0,6 1,1 5,9 5,6 2,7

Косвенные источники бюджетного финансирования (объем налоговых льгот в
здравоохранении) 30,2 14,5 33,4 128,3 44,3 19,8

Скрытая экономическая деятельность 176,6 145,4 182,9 41,3 429,5 289,8



Из таблицы видно, что основными источниками финансирования
здравоохранения во всех обследуемых регионах являются средства,
направляемые на финансирование программы государственных гарантий
оказания бесплатной медицинской помощи населению, доля которых в
структуре всех расходов на здравоохранение занимает 70-78 %. При этом,
если в Самарской области финансирование программы государственных
гарантий на 82,4  % осуществляется за счет средств обязательного
медицинского страхования, то в остальных регионах-участниках преобладает
бюджетное финансирование, которое составляет 55-65  %.

Динамика расходов на здравоохранение в субъектах РФ за период 1997 -
1999 годы приведена в Таблице 13:

Таблица13

Динамика бюджетных расходов на здравоохранение в субъектах РФ

Вологодская область Чувашская Республика Белгородская область Самарская
область Челябинская область Хабаровский край

1997 г., млрд. руб. 569,7 392,9 404,9 1516,1 1431,7 880,2

1998 г., млн. руб. 535,2 308,8 417,8 1483,1 1376,7 688,1

1999 г., млн. руб. 981,2 431,4 848,4 1930,1 1929,9 1101,8



Тенденции изменения динамики бюджетных расходов на здравоохранение
совпадали с динамикой всех расходов бюджетов во всех территориях.
Финансирование здравоохранения за счет средств добровольного
медицинского страхования не нашло своего активного развития в
обследуемых регионах. В Чувашской Республике, Белгородской и Челябинской
областях доля страховых выплат по договорам добровольного медицинского
страхования в структуре всех расходов на здравоохранение составляет
менее одного процента, в Самарской области и Хабаровском крае – не
превышает 1,5 % и, только в Вологодской области этот показатель составил
в 1999 году 5,5 %. Роль частного сектора и корпоративных расходов на
здравоохранение невелика, в структуре всех расходов они суммарно
занимают не более одного процента во всех обследуемых субъектах
Российской Федерации. Объемы косвенного финансирования из бюджета за
счет льготного налогообложения также невелики и занимают в структуре
всех расходов от одного процента в Хабаровском крае до 4,2  % в
Самарской области. Обращает на себя внимание то, что почти во всех
регионах-участниках (за исключением Самарской области) в структуре
финансирования отрасли значительная доля принадлежит поступлениям от
скрытой экономической деятельности – от 11 до 18 %. Наименьшее значение
показателя (1,3 %) Самарской области объясняется наиболее уровнем
внедрения передовых технологий в оказании медицинских услуг,
финансируемых за счет государственных средств и проводимой областными
органами здравоохранения и обязательного медицинского страхования
активной политики реформирования отрасли.

Общие объемы финансирования здравоохранения за счет всех источников в
расчете на душу населения на конец анализируемого периода имели
значительный разброс среди обследуемых регионов: от 590 руб. в Чувашской
Республике до 1 320 руб. в Хабаровском крае.

Анализ потребности и обеспеченности отрасли финансовыми ресурсами
показал, что во всех регионах-участниках существует дефицит
финансирования, как территориальных программ обязательного медицинского
страхования, так и бюджетного финансирования лечебно-профилактических
учреждений (Таблица 14):

Таблица14

Экспертная оценка потребности и дефицита финансирования

здравоохранения в рамках программы государственных гарантий

Субъект РФ Фактическое финансирование программы государственных гарантий
Потребность в финансировании программы государственных гарантий
(экспертная оценка) Дефицит финансирования



программы государственных гарантий здравоохранения в целом в 1999 г,
млн. руб.

1997 г., млрд. руб. 1998 г., млн. руб. 1999 г., млн. руб. 1997 г.,
млрд. руб. 1998 г., млн. руб. 1999 г., млн. руб. 1997 г., млрд. руб.
1998 г., млн. руб. 1999 г., млн. руб.

Вологодская область 747 690 1179 1317 1451 1628 570 761 449 2636

Чувашская Республика 478 417 581 799 903 1047 321 486 467 1046

Белгородская область 471 629 974 843 1111 1638 372 482 664 1799

Самарская область 1777 1745 2303 3545 3644 3801 1768 1900 1498 3114

Челябинская область 1725 1763 2354 3178 3357 4283 1454 1595 1929 9753

Хабаровский край 1351 1002 1515 1423 1631 1732 72 629 217 2498



По экспертной оценке общий дефицит финансирования здравоохранения в
рамках исполнения программы государственных гарантий в обследуемых
территориях как за счет средств обязательного медицинского страхования,
так и за счет бюджетного финансирования, составлял на конец
анализируемого периода в Вологодской области – 27,6 %, в Чувашской
Республике – 44,6 %, в Белгородской области – 40,5 %, в Самарской
области – 39,4 %, в Челябинской области – 45 % и в Хабаровском крае –
12,5 %.

Возможность покрытия дефицита финансирования здравоохранения в рамках
государственных гарантий видится за счет следующих источников:

Внедрение ресурсосберегающих технологий оказания медицинских услуг
(стационарозамещающие технологии, расширение деятельности дневных
стационаров, проведение профилактических мероприятий) позволит получить
дополнительные ресурсы на обеспечение здравоохранения необходимыми
средствами оказания услуг (денежными, материальными и т.п.).

Следующим важным источником покрытия дефицита финансирования отрасли
здравоохранения является снижение стоимости оказания медицинских услуг.
Снижения себестоимости оказания медицинских услуг можно добиться путем
оптимизации медико-экономических стандартов оказания стационарной помощи
(МЭС), разработка которых позволит усилить контроль над рациональным и
эффективным использованием имеющихся ресурсов, снизить затраты за счет
исключения из курсов лечения нецелесообразных манипуляций и процедур.

Снижение общей стоимости обязательных медицинских услуг за счет
сокращения перечня государственных гарантий позволит также сократить
объемы финансирования.

Одним из существенных источников покрытия дефицита финансирования
является повышение уровня сбора страховых взносов работодателей на
обязательное медицинское страхование. На основе полученных расчетов
можно сказать, что только за счет организационных мер сбора страховых
платежей работодателей на обязательное медицинское страхование можно
повысить объемы финансирования программы обязательного медицинского
страхования в обследуемых регионах до 20 %.

В сложившихся в настоящее время условиях, с учетом предложений основными
направлениями совершенствования системы управления здравоохранением
являются:

установление единых целей деятельности системы здравоохранения на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления;

определение оптимального объема административных и экономических
ресурсов на всех уровнях управления для обеспечения эффективного
функционирования системы здравоохранения;

развитие механизмов горизонтальной и вертикальной координации действий
субъектов управления.

К числу первоочередных мер реформирования здравоохранения относятся:

1. Уточнение объема государственных обязательств и возможностей их
финансового обеспечения. Учитывая то, что возможности увеличения
финансирования здравоохранения в ближайшей и среднесрочной перспективе
невелики, а рост затрат с учетом увеличения заболеваемости населения и
степени изношенности базы здравоохранения прогнозируется с большей
определенностью этот разрыв будет нарастать. Объективно возникает
необходимость сокращения государственных обязательств на оказание
бесплатной медицинской помощи населению.

2. Совершенствование системы медицинского страхования. Наиболее
перспективным выглядит вариант объединения систем обязательного
медицинского и социального страхования.

3. Консолидация бюджетных затрат на здравоохранение и интеграция
ведомственной медицины в региональную лечебную сеть.

4. Изменение правового положения лечебно-профилактических учреждений с
целью обеспечения большей хозяйственной независимости, создания системы
стимулов для более эффективной деятельности и обеспечения конкурентной
среды.

5. Обеспечение действенного контроля над расходованием общественных
средств в системе здравоохранения.

6. Проведение структурных преобразований с целью более эффективного
использования имеющихся ресурсов.

7. Реформирование системы лекарственного обеспечения.

8. Реформирование системы медицинского образования. Изменение системы
приема в медицинские высшие учебные заведения.

Для достижения результата в рамках сложившихся на основе существующей
законодательной базы структур системы здравоохранения можно использовать
три модели такого реформирования:

Воссоздание административной системы управления здравоохранением с
интеграцией в нее служб ОМС и прямым подчинением последних федеральным и
региональным органам управления здравоохранением. Эта модель
предполагает использование административных рычагов на всех уровнях в
качестве основных методов управления с подчинением низших уровней
высшим, прямое подчинение системы фондов ОМС управленческой вертикали
органов здравоохранения, перераспределение финансовых ресурсов в пользу
федерального и регионального центров и создание системы трансфертов для
финансирования муниципальных ЛПУ. Внедрение этой модели позволит
ликвидировать существующее в настоящее время двоевластие, на первом
этапе - сократить нецелевое использование финансовых средств, за счет
усиления административных методов управления и ужесточения контроля,
однако при этом возродит прежние недостатки, такие как неэффективность
системы, ее стагнация из-за отсутствия стимулов к дальнейшему развитию и
совершенствованию, в том числе и обеспечению качества оказываемой
помощи, внедрение новейших достижений науки и в конечном итоге, приведет
к увеличению затратности здравоохранения.

Административная интеграция системы обязательного медицинского
страхования с органами управления здравоохранением с определяющей ролью
структур ОМС. При этой модели существующие фонды ОМС теряют свою
самостоятельность и преобразовываются в федеральную структуру,
аналогичную пенсионному фонду или фонду социального страхования Эти
преобразования выглядят логичными и с точки зрения будущей обсуждаемой
перспективы объединения фондов ОМС и социального страхования. Однако
такая кардинальная перестройка действующей системы с переносом
значительной части обязанностей и ответственности на федеральный уровень
потребует существенного изменения всей законодательной базы, приведет к
дальнейшей разбалансировке существующей децентрализованной системы,
новой адаптации органов власти на региональном и муниципальном уровнях к
новым условиям, снижению у них ответственности перед населением за
предоставление медицинской помощи и как итог – к ухудшению ситуации в
здравоохранении.

Сохранение независимости управленческих служб системы здравоохранения и
ОМС с их взаимодействием на основе развития механизмов координационного
управления. При этой модели предполагается, сохранив в основе созданные
и действующие в настоящее время управляющие и финансирующие структуры,
обеспечить дальнейшее совершенствование механизмов координации на всех
уровнях принятия решений, что потребует дальнейшего развития системы
договорного права. Базовой основой реализации этой модели является
создание системы комплексного планирования здравоохранения и новых форм
координационного управления. При совершенствовании этой модели в полной
мере обеспечивается преемственность в проведении реформ, сохраняются
стимулы к дальнейшему развитию системы здравоохранения в целом,
создается конкурентная среда, создаются условия для большего обеспечения
прав пациентов, формируется система мотиваций для врачей. Однако при
этом сохраняется двоевластие управляющих и финансирующих структур и
последствия сохраняющегося конфликта их интересов на период создания
координирующих механизмов, их законодательного утверждения и адаптации к
новым условиям.

Заключение

Региональные бюджеты – главная финансовая база региональных органов
власти, составная часть региональных финансов. Они представляют собой
систему финансовых отношений между органами власти на местах и
субъектами хозяйствования по поводу перераспределения национального
дохода в процессе образования основного в рамках данной территории
государственного фонда денежных средств и его использования для
удовлетворения объективно существующих территориальных общественных
потребностей. Бюджеты территорий служат центром, соединяющим всех
участников воспроизводственного процесса на всех его стадиях, что
повышает их роль в интеграции усилий, способствующих количественному и
качественному влиянию на решение социально – экономических проблем.

Основная роль региональных и местных бюджетов в экономическом и
социальном развитии заключается в том, что они предоставляют возможность
органам представительной и исполнительной власти регионов иметь
финансовую базу для реализации своих полномочий, а также дает
возможность регионам в полной мере проявить финансово-хозяйственную
самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое
развитие региона. С помощью региональных бюджетов осуществляется
выравнивание уровней экономического и социального развития территорий;
при непосредственном участии этих бюджетов органы представительной и
исполнительной власти регионов могут централизованно направлять
финансовые ресурсы, на решение стратегических задач, развитие в регионе
приоритетных отраслей промышленности, сельского хозяйства и социальной
сферы.

На региональные бюджеты ложиться основной объем финансирования народного
хозяйства - более 70 % расходов консолидированного бюджета, что включает
в себя дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно -
коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру.
Необходимо отметить, что существуют определенные тенденции, характерные
для состояния расходов в последнее время: с переходом к рыночным
отношениям и связанными с ними либерализацией цен, приватизацией,
структурной перестройкой экономики произошло резкое возрастание расходов
федерального бюджета, увеличение его дефицита, рост внутреннего и
внешнего государственного долга. Таким образом, возникла необходимость
разгрузить федеральный бюджет, освободить его от расходов, которые
традиционно осуществлялись из этого бюджета, но по своему содержанию и
целесообразности направления средств должны были производиться из
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Следовательно, расходы территориальных бюджетов должны определяться теми
функциями и задачами, которые выполняются на данной территории, - это
комплексное развитие экономики региона, его благоустройство, обеспечение
функционирования отраслей экономики, транспорта, социальной сферы,
обслуживающих население данной территории, экологическая деятельность,
развитие межрегиональных отношений и т.д. При этом основополагающими
принципами при распределении расходов между бюджетами являются: на
федеральном уровне – обеспечение общегосударственных интересов,
государственная значимость расходов; на региональном уровне –
соответствие функциям, выполняемым данным уровнем управления,
территориальная принадлежность, значимость для данной территории; на
местном уровне главными принципами становится экономическая
целесообразность и территориальная принадлежность.

Следовательно, из расходов региональных бюджетов следует вывести расходы
на гражданскую оборону, военкоматы, строительство жилья для
военнослужащих, содержание судебных, правоохранительных органов (кроме
муниципальной милиции), которые по своему содержанию должны
осуществляться из федерального бюджета. За счет региональных бюджетов
должно осуществляться финансирование подготовки и переподготовки кадров
для данных регионов, начиная от профессионально – технического
образования до высшего, ведомственных социальных объектов и жилья,
переданных в муниципальную собственность, региональных телеканалов и
других расходов, обеспечивающих предоставление услуг населению данной
территории, которые раньше финансировались из федерального бюджета.

Из региональных бюджетов при наличии средств может осуществляться
поддержка федеральных целевых программ, которые не имеют адресной
региональной принадлежности, но их выполнение положительно влияет на
развитие регионов (например, реконструкция и строительство предприятий
дает новые рабочие места, программа по улучшению плодородия почв
способствует развитию сельского хозяйства, программа по экологии
улучшает экологическую обстановку и др.).

В условиях ограниченности бюджетных ресурсов с перемещением бюджетных
средств с одного уровня бюджетной системы на другой их совокупная
величина не возрастает. Поэтому для обеспечения бюджетных расходов
средствами необходимо проводить работу по совершенствованию состава и
структуры расходов бюджета, привлечению дополнительных источников
финансирования расходов, особенно в социальную сферу, так как
обеспеченность услугами этой сферы в первую очередь характеризует
уровень благосостояния российских граждан. Совершенствование состава и
структуры расходной части бюджета требует определения приоритетных
направлений расходов. Именно этим направлениям в первую очередь должна
оказываться поддержка. В сложившихся условиях приоритетными должны быть
социальные расходы, так как именно государство обязано обеспечить
социальную поддержку незащищенных слоев населения, а также расходы,
определяющие жизнеспособность государства на данном этапе и в
перспективе. Объемы расходов некоторых бюджетов РФ значительно
отличаются друг от друга. Бюджеты территорий стали играть заметную роль
в степени самостоятельности субъектов РФ. Это характеризуется ростом
удельного веса бюджетных ресурсов территорий в консолидированных
бюджетных средствах РФ .

Следует отметить также рост удельного веса доходов и расходов бюджетов
субъектов РФ в доходах и расходах консолидированного бюджета РФ. Это
характеризует определенное повышение финансовой самостоятельности
субъектов РФ, которая обеспечивается, кроме прочих факторов, опережающим
ростом их финансовой ответственности (рост дефицита опережает рост
доходов и расходов).

Необходимо также отметить, что сбалансированность регионального бюджета
крайне важна для пропорционального и равномерного развития субъекта
Российской Федерации. Сбалансированный бюджет на региональном уровне
способствует достижению стабильного экономического роста в данном
регионе и обеспечивает общую финансовую стабилизацию на всей территории
субъекта РФ. Однако проблема сбалансированности бюджета, как показывает
практика, стала проблемой и для территориальных бюджетов в России; в
России дефицитность и задолженность (в том числе внешняя)
территориальных бюджетов достигли опасных размеров. Нужна специальная
программа по прекращению роста этого долга и его реструктуризации. При
разработке бюджета необходимо структуру и размер его расходной части
соотносить с возможностями территории по мобилизации в доходную часть
финансовых ресурсов, т. е. потребности регионов должны выстраиваться в
зависимости от возможностей доходной базы их бюджетов и ограничиваться в
соответствии с объемом внешних и внутренних источников ресурсов.

Список литературы

Бюджетный кодекс Российской Федерации - М.: Ассоциация авторов и
издателей "Тандем". ЭКСМОС, 1999.

Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы.
Учебник для вузов. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2001.

Бюджет государства и информационные технологии. Учебник. /Бушмин Е. В.,
Нестеров В. В., Лалаев Г. Г. и др./ Под ред. Бушмина Е. В. - М.:
Перспектива, 2001.

Государственные и территориальные финансы. Учебник. /Под общ. ред.
Сергеева Л. И. - Калининград: Янтарный сказ, 2000..

Государственные финансы: из опыта индустриально развитых стран. Под.
ред. И. М. Осадчей - М.: Институт мировой экономики и международных
отношений РАН, 1995

Бюджетная система Российской Федерации. Учебник. / Романовский М. В. и
др. / Под ред. Романовского М. В., Врублевской О. В. - М.: Юрайт, 2000.

Бюджетная система России. Учебник для вузов. / Под ред. Поляка Г. Б. -
М.: ЮНИТИ - ДАНА, 1999.

Вахрин П. И., Нешитой А. С. Финансы. Учебник для вузов - М.: Маркетинг,
2000.

Финансы. Под. ред. Л. А. Дробозиной - М.: "Финансы", 1999.

Финансы. Учебник для вузов / Под ред. М. В. Романовского, О. В.
Врублевской, Б. М. Сабанти - М.: "Перспектива", "Юрайт", 2000.

В. М. Родионова. Бюджетная система: состояние проблемы, перспективы. -
Вестник Финансовой академии, 1997, № 3.

Р. Г. Панскова. Проблемы формирования расходов бюджета. - Вестник
Финансовой академии, 1997, № 3.

Б. И. Златкис. Пробуем управлять кризисами. - Финансы, 2002, № 6.

Материалы "Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на
региональном уровне", 2001.

Приложения

"Приведенные расходы консолидированных бюджетов"

Приведенные расходы консолидированных бюджетов, тыс. руб.

Субъект федерации 1996 год 1997 год 1998 год 1999 год

план факт план факт план факт план факт

Белгородская область

Всего расходов, руб/чел 2364,2 1880,6 1992,3 2024,2 2195,6 2391,2 2597,3
3459,8

в т.ч. раздел "Образование", руб/чел 459,0 458,1 471,9 510,8 446,0 539,8
626,2 905,8

раздел "Образование", руб/учащегося 3139,2 3132,7 3134,7 3392,9 2990,0
3618,4 4284,6 6198,2



Вологодская область

Всего расходов, руб/чел 3417,1 2280,7 2619,2 3180,1 2693,2 2717,3 4722,0
5270,5

в т.ч. раздел "Образование", руб/чел 745,5 477,3 643,7 673,8 633,0 591,9
1046,0 1045,6

раздел "Образование", руб/учащегося 4945,5 3166,7 4263,7 4463,0 4216,5
3942,8 7119,9 7117,0

Самарская область

Всего расходов, руб/чел 2753,0 2426,4 3390,0 3075,3 2811,9 3027,6 3841,9
3924,6

в т.ч. раздел "Образование", руб/чел 586,5 558,3 680,4 703,4 611,1 664,7
809,6 841,2

раздел "Образование", руб/учащегося 4285,9 4079,7 4985,1 5153,3 4525,5
4922,3 6134,3 6373,8

Хабаровский край

Всего расходов, руб/чел 2353,7 1915,0 3846,3 2386,5 2171,3 2899,4 2125,2
3254,0

в т.ч. раздел "Образование", руб/чел 460,4 362,2 705,9 493,3 453,3 381,0
500,0 568,7

раздел "Образование", руб/учащегося 2520,0 1982,8 3717,3 2597,5 2414,5
2029,5 2746,6 3123,8

Челябинская область

Всего расходов, руб/чел 2128,5 0,0 3659,4 2978,0 2934,9 2479,7 2709,7
3520,8

в т.ч. раздел "Образование", руб/чел 353,1 0,0 547,2 522,0 524,5 456,7
616,5 739,5

раздел "Образование", руб/учащегося 2554,7 0,0 3943,3 3761,8 3808,9
3316,6 4576,0 5488,9

Чувашская республика

Всего расходов, руб/чел 2487,0 2388,0 3544,0 3435,4 3122,6 2347,0 3274,8
3195,8

в т.ч. раздел "Образование", руб/чел 425,7 416,6 580,7 574,0 545,1 451,5
640,3 639,4

раздел "Образование", руб/учащегося 1849,6 1810,2 2536,1 2506,5 2409,7
1995,7 2891,4 2887,2