Социальная политика в Москве

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

      Данная работа посвящена проблемам совершенствования стратегии
проведения социальной политики в Москве с учетом опыта других регионов
РФ. На основе проведенного авторами анализа можно сделать вывод о том,
что с точки зрения национально-культурных традиций России, включая:
сформировавшуюся за последние десятилетия модель патерналистских
отношений между государством и человеком - все это не дает возможности в
обозримом будущем ставить в качестве практической задачи переход к
либеральной экономической модели функционирования социального комплекса.
Единственно осуществимой в этот период может быть социальная политика,
соответствующая модели социально-ориентированной экономики.

      Вместе с тем, поскольку последняя, как показывает анализ тенденций
мирового развития последних полутора-двух десятилетий, становление этой
модели в нашей стране должно идти параллельно с созданием предпосылок
для перехода к либеральной модели функционирования социального
комплекса.

      Решение последней задачи при этом на начальных этапах должно
осуществляться преимущественно в информационно-разъяснительной,
пропагандистской формах, в то время как практические действия системы
государственного управления должны быть нацелены на формирование
социального комплекса, отвечающего минимальным "цивилизованным"
требованиям к нему.

      Анализ ситуации в социальном комплексе с учетом регионального
опыта РФ позволяет авторам сформулировать определенные приоритетные
направления государственной политики в Москве, которая позволила бы
преодолеть значительную часть тех проблем, с которыми сталкиваются ныне
как учреждения социального комплекса, так и население, пользующееся его
услугами.

1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ:
ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ПРИОРИТЕТНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

1.1. Исходные предпосылки формирования социальной политики

      Особенностью российских реформ, как в целом, так и в социальной
сфере, проводимых начиная с 1992 г., в течение достаточно длительного
периода времени являлось отсутствие ясно выраженных целевых ориентиров
осуществления проводимых преобразований. Только в Послании Президента
Российской Федерации Федеральному Собранию "Об укреплении Российского
государства" от 24.02.94г. появилось достаточно четкая формулировка
общей долгосрочной цели социально-экономического развития страны -
сделать Россию процветающей страной, в которой живут свободные люди,
гордые своей древней историей и смело смотрящие в будущее; страной, в
которой власть основана на праве и не подавляет гражданина; страной с
эффективной экономикой, сочетающей национальные особенности и мировые
достижения.

      В последующих президентских посланиях (1995 г. и 1996 г.) и
правительственных программах (1993 г., 1995 г.) приводились также
конкретные формулировки задач, подлежавших решению в соответствующие
периоды времени.

      В соответствии с общей теорией анализа и формирования целей
социально-экономических систем на основе всей совокупности этих
формулировок может быть реконструирована система (дерево) целей развития
российской экономики, включая ее социальный комплекс, на переходный
период с точки зрения высших органов государственной власти и
управления. Как показано в упомянутой работе, общая цель развития любой
социально-экономической системы включает четыре основных блока
(подцели):

      - удовлетворение потребностей участников системы;

      - совершенствование отношений между участниками и их группами;

      - создание потенциала для будущего развития;

      - реализация внешних целей.

      В соответствии с этой структурой, приведенная выше общая
долгосрочная цель развития России на переходный период конкретизируется
следующими четырьмя подцелями:

      - высокое благосостояние граждан, доступность для большинства из
них широкого круга благ, предоставляемых мировой цивилизацией,
уверенность людей в завтрашнем дне на основе обладания собственностью,
стабильность, безопасность и справедливость в обществе при высоком
уровне социальных гарантий;

      - завершение формирования гражданского общества, правового
демократического государства, гарантии самоопределения и равноправия
народов, целостности России ;

      - процветание отечественной науки и культуры, сохранение природной
среды, развитие лучших традиций народов нашей страны, нравственности и
духовности;

      - упрочение экономических и политических позиций России в мировом
сообществе.

      Степень общности этих целевых установок правительственной
программы весьма высока, вследствие чего они могут и должны быть
конкретизированы через систему задач в различных сферах функционирования
экономики. Цели, характеризующие желаемое направление развития
социальной сферы, включаются, как легко видеть, сразу в три из
приведенных выше основных подцелей. Это связано с тем, что целевой
аспект анализа социально-экономической системы и ее разделение на сферы
жизнедеятельности не совпадают. Поэтому, исходя из целей данной работы,
мы будем ориентироваться при характеристике целей социальной политики не
столько на общую теорию формирования целей, сколько на содержание задач,
которые ставятся в официальных материалах перед социальным комплексом.

      В соответствии со сформулированных подходом, принципиальные
положения, характеризующие общую направленность социальной политики в
нашей стране, можно найти в материалах к утвержденной постановлением
Правительства РФ от 26.02.97 N 222 Программе социальных реформ в
Российской Федерации на период 1996-2000 годов.

      Программа исходит из того, что в современной экономической
ситуации необходимо существенное повышение эффективности социальной
политики, концентрация усилий государственных органов на решении
наиболее острых социальных проблем, выработка новых механизмов
реализации социальной политики, которые обеспечивали бы более
рациональное использование финансовых и материальных ресурсов,
направляемых в социальную сферу. Для этого, очевидно, необходимо
переориентировать социальную политику на активизацию факторов,
стимулирующих производительный, высокоэффективный труд людей, чтобы на
базе его результатов повысить материальное благосостояние и улучшить
условия их жизни.

      Исходя из этого в качестве стратегических целей социальной
политики государства устанавливаются следующие:

      - достижение ощутимого улучшения материального положения и условий
жизни людей;

      - обеспечение эффективной занятости населения, повышение качества
и конкурентоспособности рабочей силы;

      - гарантия конституционных прав граждан в области труда,
социальной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры,
обеспечения жильем;

      - нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение
смертности населения, особенно детской и граждан в трудоспособном
возрасте;

      - существенное улучшение социальной инфраструктуры.

      Анализируя приведенные стратегические цели, нельзя не обратить
внимание на то, что они:

      1) выходят далеко за рамки собственно социально-культурного
комплекса;

      2) затрагивают не вполне управляемую со стороны государства
демографическую сферу;

      3) включают одновременно как собственно цели, так и средства для
их достижения. Давая в целом представление о том, чего именно хочет
добиться государство в социальной сфере, эти формулировки нуждаются,
безусловно, в значительном уточнении и корректировке, для того, чтобы на
их основе могла строиться последовательная и непротиворечивая социальная
политика.

      Кроме того, не следует забывать и о том, что на социальные
процессы воздействуют не только государство, но и действия
предпринимателей, общественных организаций и т.п., цели и интересы
которых отнюдь не автоматически совпадают с целями государственных
институтов. Поэтому, для того, чтобы провозглашаемые цели
государственной социальной политики были не только привлекательными, но
и осуществимыми на практике, в их систему необходимо включать и цель
обеспечения взаимодействия государства с иными субъектами
социально-экономической деятельности в обществе. Иными словами,
приведенные стратегические цели, кроме отмеченных выше недостатков.
обладают и еще одним - неполнотой, вследствие чего во многом являются
простой декларацией.

      Все сказанное относится и к совокупности более конкретных задач,
которые раскрывают в рассматриваемой Программе содержание стратегических
целей. К ним относятся следующие :

      - "восстановить роль доходов от трудовой деятельности, как
основного источника денежных доходов населения и важнейшего стимула
трудовой активности работника;

      - обеспечить более справедливое распределение доходов на основе
совершенствования системы индивидуального налогообложения доходов и
собственности граждан;

      - стимулировать использование доходов от трудовой и
предпринимательской деятельности, доходов от собственности для
инвестирования и кредитования социально значимых программ, направленных
на формирование базовых условий жизнедеятельности - улучшение жилищных
условий, медицинское обслуживание, получение образования;

      - обеспечить взвешенность в политике занятости с тем, чтобы, с
одной стороны, не допустить массовой безработицы, а с другой, - не
препятствовать высвобождению излишней численности персонала в связи со
структурной перестройкой экономики;

      - усилить адресность социальной поддержки нуждающихся граждан на
основе учета материального положения семей и заявительского принципа
назначения пособий;

      - создать полноценные условия жизнедеятельности семьи, женщин,
улучшить условия жизнеобеспечения детей;

      - повысить роль социального страхования как важнейшего механизма
защиты граждан при утрате заработка в случаях безработицы, старости,
болезни, других социальных и профессиональных рисков;

      - обеспечить стабильное финансирование отраслей социальной сферы и
социальных программ, гарантировать всем гражданам доступность
медицинской помощи, социального обслуживания, образования, культуры и
отдыха".

      Существенная противоречивость задач из приведенного перечня -
прямое следствие указанных выше недостатков исходных стратегических
целей, неопределенности, сохраняющейся в ответе на ключевой вопрос:
ориентируется ли социальная политика государства на либеральную модель
экономики, где вложения в человеческий капитал являются частными
инвестициями, либо же на модель социально-ориентированной экономики, где
весомая часть упомянутых вложений осуществляется государственными
институтами за счет существенного перераспределения доходов через
налогово-бюджетный механизм?

      Нетрудно убедиться, что официальные декларации, близкие по смыслу
к провозглашению модели социально-ориентированной экономики, резко
расходятся с практикой функционирования социально-культурного комплекса,
где де- факто осуществляется модель либеральной экономики.

      Таким образом, на федеральном уровне на деле отсутствует
последовательная целевая ориентация осуществляемых мер в социальной
сфере. Это означает, что для достижения заметных результатов в улучшении
жизни людей существует лишь один реальный уровень управления - уровень
субъектов Российской Федерации, как звеньев государственного устройства,
наиболее приближенных к населению. Именно они способны, в соответствии с
Конституцией РФ, проводить на деле сильную и активную социальную
политику, которая базировалась бы на системе ясных и непротиворечивых
целей, учитывающих многообразие интересов субъектов
социально-экономической деятельности и конкретных условий проведения
реформ.

      Приоритетные направления региональной политики в социальной сфере.

      С нашей точки зрения, национально-культурные традиции России,
включая сформировавшуюся за последние десятилетия модель патерналистских
отношений между государством и человеком, не дает возможности в
обозримом будущем ставить в качестве практической задачи переход к
либеральной экономической модели функционирования социального комплекса.
Единственно осуществимой в этот период может быть социальная политика,
соответствующая модели социально-ориентированной экономики.

      Вместе с тем, поскольку последняя, как показывают тенденции
мирового развития последних полутора-двух десятилетий, не выдерживает
"экономического соревнования" с либеральной моделью, становление этой
модели в нашей стране должно идти параллельно с созданием предпосылок
для перехода к либеральной модели функционирования социального
комплекса. Решение последней задачи при этом на начальных этапах должно
осуществляться преимущественно в информационно-разъяснительной,
пропагандистской форме, в то время как практические действия системы
государственного управления должны быть нацелены на формирование
социального комплекса, отвечающего минимальным "цивилизованным"
требованиям к нему.

      Анализ ситуации в социальном комплексе РФ позволяет сформулировать
следующие приоритетные направления государственной политики, которая
позволила бы преодолеть значительную часть тех проблем, с которыми
сталкиваются ныне и учреждения социального комплекса, и население,
пользующееся его услугами для роста своего человеческого капитала.

      1. Стабилизация государственного финансирования

      Бюджетное финансирование организаций социально-культурного
комплекса остается определяющим фактором выполнения последними своих
социальных функций, особенно в условиях переходного периода. Как
показано в работе, необходимость обеспечения устойчивости финансирования
социально-культурного комплекса со стороны бюджетов всех уровней
является прямым следствием невозможности прямого финансирования вложений
в человеческий капитал со стороны населения из-за недостаточного уровня
доходов большинства граждан. Существуют различные подходы к решению этой
задачи:

      1) установление минимальной доли расходов федерального и местных
бюджетов, выделяемых на здравоохранение, образование и культуру;

      2) введение целевых налогов на финансирование здравоохранения,
образования, культуры; или установление в рамках существующих налогов и
налоговых ставок определенных долей налоговых поступлений, которые
целевым образом направляются на финансирование здравоохранения,
образования, культуры;

      3) установление минимальных нормативов расходов государства на
здравоохранение, образование и культуру, исчисленные либо в денежном
выражении на душу населения, либо как доли ВВП в целом на
соответствующие сферы;

      4) расширение перечня тех видов затрат в области здравоохранения,
образования, культуры, которые включаются в понятие "защищенные статьи
бюджета" - расходные статьи, финансируемые в первую очередь; сейчас к
ним относятся расходы на заработную плату, отчисления в фонды
социального страхования, исчисляемые в процентах к фонду заработной
платы, и расходы на питание пациентов в больницах.

      Первый способ имеет наименьшие шансы практической реализации.
Такие попытки уже делались, когда в "Основах законодательства о
культуре" (1992г.) были определены минимальные доли расходов
федерального и местных бюджетов на культуру. Опыт показал, что на
практике эти требования не соблюдаются. Второй способ более реалистичен.
В некоторых регионах уже были введены местные налоги на содержание
объектов социальной сферы. Установление специальных налогов или целевое
направление на финансирование здравоохранения, образования, культуры
определенных долей налоговых поступлений было бы наилучшим механизмом
реализации гарантий стабильности бюджетного финансирования этих
отраслей.

      Однако следует признать, что при существующем очень высоком уровне
налогообложения вводить дополнительные налоги довольно сложно. Целевые
налоги на финансирование здравоохранения, образования, культуры можно
ввести лишь при условии соответствующего сокращения других налоговых
ставок. Именно так в 1993 г. были введены обязательные платежи
работодателей на медицинское страхование работающих. Эти платежи, в
размере 3,6% от фонда заработной платы, были установлены за счет
уменьшения на ту же величину размера обязательных отчислений в
пенсионный фонд. При этом общий размер обязательных отчислений
работодателей в фонды социального страхования не изменился. Однако
ввести федеральные целевые налоги для финансирования образования и
культуры будет неизмеримо сложнее.

      Следующий возможный способ стабилизации финансирования
социально-культурной сферы - введение нормативов минимума расходов
государства на здравоохранение, образование и культуру - рассматривался
в правительстве. В Президентском послании Федеральному Собранию 1995 г.
прозвучали слова, что "впредь при формировании бюджета должен стать
обязательным учет государственных минимальных стандартов - по основным
показателям уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование,
медицинское обслуживание, экологию". В Программе Правительства РФ на
1995-1997 гг. в числе мер по совершенствованию механизма предоставления
регионам федеральной помощи в 1996-1997 гг. названо "включение в
методику определения размеров федеральной помощи регионам более
объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на
основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных
нормативов."

      Государственные социальные финансовые стандарты, регламентирующие
минимальный уровень затрат на здравоохранение, образование, культуру,
могут формироваться исходя из различных методических подходов. Первый
подход основывается на определении подушевого минимального объема затрат
государства, обеспечивающего покрытие минимального социального стандарта
потребления социально-культурных услуг населением, установленного
государством. Второй подход базируется на нормировании постатейных
затрат на содержание учреждений социально-культурного комплекса.

1.2. Тенденции развития отраслей социальной сферы в Москве

      За последние четыре года расходы из государственного бюджета на
социально-культурную сферу сократились в сопоставимом выражении более
чем на 40%. В ближайшие годы государство не сможет восстановить прежние
масштабы ресурсного обеспечения сложившейся в дореформенный период
системы социально-культурного обслуживания населения. В этой связи
необходимо пересмотреть обязательства государства по предоставлению
населению услуг социально-культурного комплекса на бесплатной или
льготной основе, сократив их перечень и сбалансировав с имеющимися
возможностями для обеспечения должного уровня их качества.

      Для современного бюджетного процесса в стране характерно
отсутствие системного анализа эффективности использования выделяемых
государством средств со стороны органов государственной власти. Решения
о конкретных направлениях расходования бюджетных ассигнований,
выделяемых на здравоохранение, культуру, образование слабо
контролируются и распределяются в соответствии со сложившимися ранее
пропорциями. Все это обуславливает относительно нужную эффективность
бюджетной политики в социально-культурной сфере.

      Произошедшие преобразования в организации бюджетного процесса в
Москве были направлены на сохранение стабильности и преемственности в
управлении народнохозяйственным комплексом города, включая прежде всего
его социально-культурный комплекс. С началом экономических
преобразований в столице была осуществлена полная централизация
финансовых ресурсов городского бюджета.

      Бюджетный процесс в Москве представляет собой регламентированную
законом деятельность Думы и городской администрации по составлению,
рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. С 1996 г. он реализуется
в соответствии с Распоряжением мэра от 23.02.96г. N 86РМ "О программе
реализации Концепции управления средствами бюджета г. Москвы".

      Финансовые ресурсы г. Москвы включают в себя средства бюджета
города, средства внебюджетных и валютного фондов, иные финансовые
активы, которыми располагает в соответствии с законодательством.

      Свободный баланс фактических финансовых ресурсов, собираемых и
используемых на территории Москвы состоит из следующих источников
доходов и расходов: бюджет Москвы, фонды финансовых ресурсов
административных и муниципальных округов, государственные внебюджетные
социальные фонды.

      В последние годы более трети расходной части бюджета Москвы
приходится на организации и учреждения социально-культурного комплекса
столицы.

      Стабильное и устойчивое по сравнению с другими регионами РФ
финансовое состояние учреждений и организации социально-культурной сферы
выступает одной из наиболее значимых особенностей проведения реформ в
народном хозяйстве Москвы. Такая особенность проявлена прежде всего в
сохранении и развитии материально-технического и кадрового потенциала
социально-культурного комплекса Москвы, сохранении управляемости со
стороны городских властей процессов социального развития, обеспечении
достаточно стабильной системы социальной защиты населения и т.п.

      Москва представляет собой тип региона, проводящего активную
инвестиционную политику в социальном комплексе. опирающуюся, в первую
очередь, на стабильные собственные источники доходов, главным образом -
бюджетные поступления.

      Повышение эффективности управления процессами
социально-культурного развития в городе предусматривает децентрализацию
ряда управленческих функций, их перенос на уровень административных
округов и районов, передачу им широкого круга полномочий и
ответственности. Согласно ст. 27 Устава городская администрация вправе
передавать осуществление части своих полномочий отраслевым органам
управления, администрациям районов и других территориальных единиц
города, органам территориального управления с необходимыми ресурсами.
Ст. 42 задает порядок, по которому в бюджете города выделяются средства
для его районов.

      Финансовая система Москвы построена на высокой степени
концентрации бюджетных средств на уровне города. Их возврат в
административные округа и районы проводится в необоснованно малых
объемах. Средств, выделяемых территориальным органам управления, явно
недостаточно, чтобы успешно выполнять возложенные на них функции по
развитию подведомственных территорий.

      В соответствии с принятием Правительством Москвы Постановлением от
12.11.96 N 904 "О проекте бюджета Москвы на 1997 г". существенно
увеличивалась доля финансовых ресурсов административных округов.

      Наибольшая удельная доля в общем объеме финансовых ресурсов
округов приходится на расходы на эксплуатацию жилищного фонда; расходы
на капитальный ремонт жилого фонда; эксплуатационные расходы по
благоустройству.

      В общем объеме финансовых ресурсов ведущее место в 1997 г. среди
административно-территориальных округов Москвы принадлежало Южному АО
(13,3%), далее следовал Восточный АО, на который приходилось 12,1% общей
величины финансовых ресурсов бюджета города, выделяемых на развитие
социальной сферы.

      Наибольшую абсолютную величину расходов 1997 г. составляют расходы
на просвещение (40,3% расходов по статье); наименьшую - расходы на
культуру - 8,4%.

      В столице имеет место дифференциация
административно-территориальных округов по показателям расходов по
отдельным отраслям социальной сферы. На первом месте в городе по
показателю расходов на просвещение (33,5%) - ЦАО; на последнем месте по
этой статье ЗелАО (1.8%). По статье "расходы на культуру" более 38% всех
расходов приходится на ЦАО, тогда как в ЮВАО этот показатель составляет
всего лишь 2,7%.

      Достаточно низкие показатели доли расходов на социальное
обеспечение зарегистрировано в СВАО, ЗелАО, ЮВАО (примерно по 1%). Между
тем, в ЗАО данный показатель составил в 1997 г. - 45%.

      Наиболее высокие показатели доли расходов на здравоохранение
наблюдаются в ЗАО (41,8%); ЦАО (28,2%); наиболее низкие в САО (1,5%). По
показателю расходов на физическую культуру и спорт лидирует ЮАО (50,2%
расходов по статье); на последнем месте СВАО и ЗелАО (2,1%).

      По мере ослабления кризисных явлений и накопления опыта управления
экономикой в новых условиях хозяйствования, в городе возникли
объективные возможности децентрализации расходов на социальные нужды,
совпавшие по своей направленности с требованием рационализации бюджетных
расходов и стремлением низовых звеньев системы городского управления к
большей самостоятельности. В целом в распоряжении административных и
муниципальных округов находится порядка 2-3% финансовых ресурсов.

      По сведениям официальной статистики в 1997 г. доходная часть
внебюджетного фонда финансовых ресурсов (ФФР) административных округов и
муниципальных районов составила 2,48 трлн.руб., почти в 2 раза превысив
аналогичное значение 1996 г. (1,3 трлн.руб.) При этом 1,49 трлн.руб.
приходится на фонды префектур; 0,99 трлн.руб. - на фонды муниципальных
районов, что составляет в процентном измерении 60% и 40%. Для сведения,
в 1996 г. это соотношение составило соответственно 77% и 23%.

      Основными источниками поступления средств в ФФР являются: арендная
плата за нежилые помещения (33,6%); торговый сбор (12,6%); доход от
проведения конкурсов долгосрочной аренды земельных участков (14,6%);
торговый сбор с объектов, расположенных вне территории районов (4,6%) и
другие.

      Расходная часть ФФР округов и районов в 1997 г. составила по
направлениям: содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства
(19,7%); благоустройство территории (11,5%); капитальное строительство
по территориальному заказу (10,8%); социально-культурные мероприятия
(13,2%); проведение праздничных мероприятий (5,5%) и другие.

      Анализ состояния развития и финансирования учреждений
социально-культурного комплекса города позволяет допустить, что переход
к рыночной экономике, сопровождающийся объективным сокращением бюджетных
расходов на нужды образования, культуры, досуга и отдыха потребует
активного поиска и разработки новых подходов и организации
функционирования учреждений этой сферы, в том числе за счет увеличения
альтернативных источников финансирования негосударственного характера.

      Важнейшим аспектом реформирования социально-культурной сферы
остаются стабилизация и рационализация ее государственного
финансирования, усиления контроля за расходованием бюджетных средств.

      Вхождение учреждений социальной сферы в новые
социально-экономические отношения происходит сложно и неоднозначно.
Изменения коснулись всех сторон деятельности социального комплекса. В
этой связи современное положение в данной сфере необходимо оценивать с
точки зрения экономических проблем. При этом, в числе экономических
проблем острейшаяя - резкое падение реальных доходов большинства
населения России в результате обострения кризиса. Ослабление активной
регулирующей роли государства, неразвитость рыночных механизмов и
отсутствие эффективной системы регулирования социальных процессов,
особенно в условиях экономического спада, неизбежно привели к обострению
многих социальных проблем жизнеобеспечения людей. В их числе:

      - отставание роста денежных доходов населения от роста цен и,
соответственно, снижение их реального содержания;

      - усиление дифференциации в доходах населения. Сохраняется
тенденция необоснованного перераспределения общего объема доходов в
пользу наиболее обеспеченных групп населения, а также высокий уровень
межрегиональных различий;

      - обострение проблемы массовой бедности;

      - ухудшение условий труда, обусловленное снижением контроля со
стороны органов государственного управления; - появление в массовом
масштабе явной и скрытой безработицы.

      Социально-экономический кризис обусловил дальнейшее
распространение ранение бедности. Специфика распространения бедности в
России заключается в том, что помимо традиционно уязвимых групп -
инвалидов, многодетных семей, матерей-одиночек, лиц пенсионного возраста
- в категорию бедных попадает новые большие группы - безработные, ранее
занятые на высокооплачиваемых работах, уволенные в запас военнослужащие
и т.д., то есть те категории экономически активного населения, которые в
принципе способны своим трудом самостоятельно обеспечить себе
необходимый уровень благосостояния. Углубление масштабов бедности
характеризуется также дальнейшим ухудшением материального положения той
части населения, которая уже находится за гранью бедности, формированием
ситуации, когда дети, унаследовав бедность от родителей, уже не могут её
преодолеть.

      В этой связи происходит существенное ограничение доступности для
многих семей потребления услуг отраслей социальной сферы. Так, снижение
численности детей, посещающих дошкольные учреждения, связано не только с
закрытием части из них, но и с отказом родителей от их услуг из-за
высокой платы.

      Отрицательно сказывается на учебном процессе критическое
состояние, в котором находится материально-техническая база образования.
Учреждения образования не имеют достаточных финансовых ресурсов для
закупки средств обучения, мебели, оборудования, особенно современного,
способного обеспечить рост конкурентоспособности выпускников
образовательных учреждений на мировом интеллектуальном рынке. В
последнее время наблюдается тенденция к снижению объема предоставляемых
бесплатных услуг отраслями культуры и искусства, что связано с
уменьшением финансовых ассигнований на эти цели из федерального бюджета.

      Проблемы здоровья населения носят комплексный характер: не только
демографический, но и социально-экономический, медико-социальный. Они
тесно взаимосвязаны с уровнем, качеством и образом жизни населения.
Экономический кризис в стране оказал сильное влияние на негативные
изменения в материальном положении большинства семей, результатом
которых стали ухудшение структуры и рациона питания, уменьшение
потребления витаминов и белков, недоступность питания для части детей в
необходимом количестве, ограничение возможности семейного отдыха,
занятий спортом.

      Негативное влияние на состояние здоровья населения, особенно
беременных женщин и работников репродуктивного возраста, оказывают
ухудшению условий труда, которое наблюдается на значительной части
промышленных предприятий; сохранение неблагоприятной экологической
обстановки.

      В значительной степени ухудшение здоровья населения обусловлено
трудностями, которые переживает вся система здравоохранения в
современных условиях.

      Переход к рыночным отношениям сопровождается распространением
платных форм медицинского обслуживания. Следует отметить, что они не
всегда являются дополнением к бесплатным медицинским услугам. Ими иногда
просто заменяют прежде бесплатные услуги, не повышая при этом их
качество. Введение платности в сфере здравоохранения делает данные
услуги доступными главным образом для семей с высокими доходами. Низкий
уровень доходов значительной части семей не позволяет им пользоваться
высококвалифицированной платной медицинской помощью.

      Следует отметить, что в последние годы среди семей, нуждающихся в
жилье, обозначилась группа семей беженцев и вынужденных переселенцев,
перед которыми проблема жилья стоит наиболее остро. Их совокупный доход
существенно ниже, а их объективные потребности значительно выше среднего
уровня, так как обустройство практически на пустом месте требует
значительных денежных средств. По данным работников миграционных служб,
редко кому удается в сжатые сроки купить, построить или получить жилье.
Большинство вынуждено селиться в семьях у родственников, что помимо
всего прочего создает дополнительную психологическую напряженность.

      В настоящее время происходят кардинальные изменения в жилищной
сфере, обусловленные, с одной стороны, остро стоящий проблемой нехватки
жилья, а с другой, - необходимостью адаптации населения к рыночным
отношениям. В целом эти изменения направлены на превращение жилья в
полноценный товар, реализуемый по законам рынка. В результате у
населения появится возможность приобретать жилье в нужное время и в
соответствии со своими запросами. Однако, учитывая в целом высокую
стоимость жилья и относительно низкий уровень материальной
обеспеченности подавляющий части семей, развитие рыночных отношений в
сфере жилья должно сопровождаться как развитием различных форм жилищного
кредитования.

      В последние годы значительное развитие в Москве получило
социальное обслуживание семьи, как форма ее социальной защиты в условиях
экономического кризиса. Функцией социального обслуживания является
обеспечение эффективного управления осуществлением семейной политики на
всех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном. В создании
учреждений социального обслуживания семьи и детей принимают участие не
только государственные, но и общественные, благотворительные
организации, трудовые коллективы, предприниматели. Такое социальное
партнерство позволяет расширить материальные, кадровые и финансовые
возможности этих учреждений, сконцентрировать общественное мнение вокруг
актуальных проблем социальной защиты семей.

      В обеспечении социального обслуживания семьи приоритет отдается
многопрофильным территориальным центрам социальной помощи семье и детям,
социальным учреждениям для детей и подростков. В настоящее время
получают развитие центры реабилитации детей с ограниченными
возможностями, центры планирования семьи, усыновления, опеки и
попечительства, экстренной социально-психологической помощи и др. В то
же время сеть этих учреждений нуждается в дальнейшем развитии и
совершенствовании, в повышении эффективности деятельности с тем, чтобы
повысить действенность основных минимальных государственных социальных
гарантий

      В настоящее время во многих ВУЗах созданы специализированные
отделения, кафедры и факультеты по подготовке специалистов для
учреждений социального обслуживания семей и детей. Головным учебным
заведением здесь является Московский государственный социальный
университет (МГСУ). За последнее время в учебных заведениях Российской
Федерации прошли обучение или переобучение несколько тысяч специалистов.
Однако этого явно недостаточно, так как уже сейчас в регионах России
открыто свыше 1000 учреждений различных типов по социальному
обслуживанию семей и детей, а на начало 1896 года ожидается уже более
1400 таких учреждений.

      Несомненно, без преодоления социально-экономического кризиса и
дальнейшего подъема экономики, стабилизации общественно-политической
обстановки решение значительной части вышеперечисленных проблем
невозможно. В то же время ослабление негативных последствий
реформирования общества вполне возможно. Выход видится не в отказе от
реформ, а в придании им более четкой социальной направленности.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ НА
СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОГО ОПЫТА

2.1. Принципиальные подходы и критерии нуждаемости для оказания
социальной помощи населению в различных регионах РФ

      При формировании и реализации региональной социальной политики
необходимо исходить из того, что социальные проблемы становятся одним из
основных факторов, влияющих на успех социально-экономических
преобразований, без их решения невозможно дальнейшее продвижение по пути
реформ.

      В данной главе мы рассмотрим практику реализации социальной
политики в различных регионах страны - механизмы оказания социальной
помощи различным группам населения, виды и формы социальной поддержки,
программную составляющую социальных мероприятий, а также применяемые
формы и методы регулирования цен и доходов населения.

      В сложившихся социально-экономических условиях важнейшими целями
региональной социальной политики являются:

      - содействие адаптации населения к новым социально-экономическим
условиям;

      - постепенное улучшение уровня и качества жизни;

      - сохранение и поддержание развития отраслей социальной сферы;

      - предотвращение социальных взрывов.

      Подробную классификацию регионов России, содержащую характеристики
проводимых в них социальных политик, привели исследователи под
руководством А.Лаврова в работе "Анализ тенденций развития регионов
России в 1992-1995 гг." (Вопросы экономики, N 6, 1996 г., стр. 42-77).

      Исследуя степень либеральности политики регулирования цен и
доходов, стимулирования потребительского рынка в различных регионах РФ,
указанные специалисты применяли такие показатели как бюджетная
обеспеченность населения, количество товаров и услуг, цены на которые
регулируются региональными органами власти, наличие или отсутствие
ограничений на межрегиональный обмен продукции, объемы социальных выплат
населению из региональных бюджетов и др.

      Полученные ими результаты свидетельствуют о том, что в Российской
Федерации четко обозначились как минумум два типа региональной
социальной политики. Один из их - более либеральный, характерен для
финансово-благополучных регионов (Москва, Санкт-Петербург,
нефтедобывающие регионы). Данный тип социальной политики предусматривает
минимальное участие региональных властей в регулировании цен и доходов
населения, полную свободу функционирования регионального
потребительского рынка, низкий удельный вес социальных выплат в общих
доходах граждан.

      Второй тип социальной политики характерен для регионов, охваченных
серьезным экономическим и структурным кризисом (области Нечерноземья,
Поволжья). Он предусматривает установление гораздо более серьезного
контроля со стороны государства за формированием доходов населения,
ценообразованием на региональном рынке, определенные ограничения в
межрегиональном движении товаров и услуг. Неблагополучное состояние
основных отраслей промышленности в таких регионах обуславливают большой
удельный вес социальных выплат и пособий в совокупных доходах населения.


      Мы разделяем выводы и оценки, к которым пришли авторы указанной
работы. Охарактеризованные выше два типа региональных социальных политик
накладывают свои особенности и на конкретные механизмы социальной
поддержки различных групп граждан.

      С целью проведения мер по стабилизации уровня жизни и социальной
защите населения и во исполнение основных направлений социальной
политики в большинстве регионов приняты Программы социальной защиты
населения.

      Программы социальной защиты населения нацелены на смягчение
негативных последствий снижения уровня жизни слабо защищенных слоев
населения. В них предусматривается ряд социальных и организационных мер,
направленных на безусловное соблюдение конституционных прав и законных
интересов социально незащищенных граждан, в том числе на социальное
обслуживание и материальную помощь.

      Предлагаемые в программах социальной защиты населения мероприятия
основываются на анализе социально-экономического положения региона,
динамике уровня жизни населения.

      Основным механизмом реализации системы мер, направленных на
социальную защиту населения, являются постановления и распоряжения глав
администрации городов и районов региона по конкретным видам социальной
поддержки населения.

      Особый интерес представляют программы, непосредственно формирующие
социальную политику в регионах. К ним относятся, например, Программа
профессиональной реабилитации и содействия занятости инвалидов
Волгоградской области, которая основана не на оказании адресной
материальной помощи, а на решении вопросов трудоустройства инвалидов и
обеспечения рабочих мест (спец. предприятия, обычные рабочие места, на
дому). Помимо этого программой предусматривается повышение
конкурентоспособности инвалидов на рынке труда с учетом перспективы.
Определены перспективные мероприятия: резервирования отдельных видов
работ и профессий, наиболее подходящих для трудоустройства инвалидов;
создание инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальной
программой реабилитации; установление минимального количества
специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов.

      Намеченные в программе Омской области мероприятия по развитию
кадрового потенциала почти вплотную подходят к решению основной проблемы
повышения жизненного уровня, поскольку недостаточная квалификация
работников является серьезным сдерживающим фактором экономических
реформ, а соответственно и создания конкурентоспособной продукции в
условиях рыночной экономики.

      Основные подходы и механизмы выявления малоимущих и социально
уязвимых категорий населения

      При разработке региональных программ социальной защиты населения
значительное число регионов использует принцип адресности,
предусматривающий предоставление помощи конкретным нуждающимся лицам.
Для выявления контингента малообеспеченных граждан в целях оказания им
адресной помощи используются социальные нормативы: бюджет прожиточного
минимума (БПМ) и среднедушевой доход семьи (СДД). Бюджет прожиточного
минимума рассчитывается по методике, утвержденной Минтрудом в 1992 году
на основе набора продуктов питания, соответствующего физиологическим
потребностям человека по калорийности и содержанию основных пищевых
веществ, с учетом расходов на непродовольственные товары, платные
услуги, налоги по основным социально-демографическим группам населения.

      В связи с тем, что в настоящее время произошли значительные
изменения в сфере потребления материальных благ и услуг, изменилось
соотношение в росте цен на продовольственные и непродовольственные
товары и услуги, введены новые расценки на оплату жилищно-коммунальных
услуг, расчет бюджета прожиточного минимума по действующей методике
приводит к искаженным представлениям о его действительной величине.
Органами по труду ряда субъектов РФ разработаны предложения по
совершенствованию действующей методики расчета БМП. В соответствии с
ними необходимо пересмотреть нормативы состава и структуры бюджета
прожиточного минимума по регионам Российской Федерации с учетом реально
складывающихся соотношений расходов населения на приобретение
продовольственных и непродовольственных товаров, расширение платных
услуг.

      Для того, чтобы бюджет прожиточного минимума более реально отражал
уровень жизни населения, в потребительской корзине необходимо учесть
товары повседневного спроса и предметы первой необходимости,
обязательные платежи, а также минимально допустимый набор бытовых услуг,
связи. Цены на отсутствующие товары должны корректироваться на индекс
цен по соответствующей товарной группе. Оценку стоимости величины
бюджета прожиточного минимума необходимо производить методом прямого
счета, а не досчетом в процентах к продуктовому набору.

      В ряде регионов России разработан проект закона о прожиточном
минимуме (Республика Коми, Ивановская область, Кабардино-Балкарская
Республика). В Республике Татарстан принят закон "О прожиточном минимуме
в РТ".

      В Омской, Ивановской областях уже существует практика расчета
регионального бюджета прожиточного минимума.

      Структура БПМ в Ивановской области:

      - питание - 55%

      - непродовольственные товары - 19%

      - услуги - 18%

      - налоги - 8%

      По данным Омской области темп роста регионального БПМ за год на 16
% выше темпа роста БПМ, рассчитанного по методике Минтруда РФ.

      В Ленинградской области помимо расчетов бюджета прожиточного
минимума ведется расчет системы потребительских бюджетов. Ежемесячно
рассчитывается минимальный потребительский бюджет (МПБ) и рациональный
потребительский бюджет ( РПБ) семьи из четырех человек и трудоспособного
работника. Величины МПБ и РПБ используются как социальные ориентиры
повышения уровня жизни населения, а также для дифференциации групп
населения по уровню достатка ( среднедушевой доход равен БПМ - бедные;
равен МПБ - среднеобеспеченные; равен РПБ - обеспеченные).

      Порядок исчисления среднедушевого дохода на члена семьи, как
правило, разрабатывается на уровне регионов с учетом их специфических
особенностей.

      В Республике Татарстан в составе среднедушевого совокупного дохода
семьи учитываются все виды доходов, включая заработную плату, пенсии,
стипендии, пособия, доходы от собственности, от продаж и т.п. ( в
соответствии с разработанным в республике " Порядком исчисления среднего
совокупного дохода на члена семьи в PT"). В целях недопущения
иждивенчества и устранения несправедливости в оказании социальной помощи
на детей в семьях работающих и в семьях неработающих трудоспособных
родителей, в целях дальнейшего углубления адресности социальной помощи в
Республике Татарстан было введено условие учета в совокупном доходе
семьи неработающих более трех месяцев без уважительной причины граждан
условного дохода, размер которого стал приниматься равным среднему
денежному доходу в расчете на одного жителя республики или условному
месячному заработку.

      В Приморском крае в целях усиления социальной защиты
малообеспеченных слоев населения принято постановление администрации
края " 0 совокупном доходе семьи", в котором предусмотрено исключать при
подсчете совокупного дохода семьи для получения субсидий при оплате
жилья и коммунальных услуг суммы страховых взносов в пенсионный фонд и
подоходного налога с физических лиц.

      В ряде областей (Ульяновская, Ленинградская, Омская, Воронежская)
утвержден порядок исчисления среднего совокупного дохода семьи,
учитывающий доходы от производства продукции в личных подсобных
хозяйствах ( доходы от приусадебного участка, земельного участка,
предоставляемого под огороды, доходы от продажи скота, птицы, выращенных
в этом хозяйстве).

      Нуждающимися в социальной помощи считаются, как правило, лица, чей
совокупный душевой доход ниже бюджета прожиточного минимума. Однако в
некоторых регионах сложились и иные подходы к выявлению и определению
малоимущих и остронуждающихся категорий граждан.

      В Республике Татарстан в соответствии с программой адресной
социальной защиты населения республики создан информационный банк данных
о семьях с детьми и других категориях населения. На предприятиях, в
органах службы занятости и в органах социальной защиты ( на районных и
городских уровнях) ведутся картотеки семей и других категорий населения
по прилагаемым формам: социальный паспорт семьи, карточка доходов семьи.
При определении нуждающихся учитывается уровень обеспеченности
отдельного человека и семьи в целом.

      В Волгоградской области выявление и учет малоимущих и
социально-уязвимых категорий населения осуществляется различными путями.

      Это - заявительная форма, обследование материально- бытовых
условий отдельных категорий граждан, связь с комитетами по делам семьи и
т.п. На основании этих данных составляется социальный паспорт региона.
Для выявления малоимущих слоев в области используются систематические
социальные опросы населения. По результатам социологических опросов
определяются размеры среднедушевого дохода в семье, пенсии, необходимой
для нормальной жизни, виду адресной социальной помощи, в которой более
всего нуждаются социально-уязвимые слои населения).

      В Ульяновской области разработаны предложения по внедрению
компьютерной программы, которая позволит определить размеры необходимой
помощи отдельным типам семей, повышая их благосостояние до определенного
уровня исходя из возможностей регионального бюджета.

      В Республике Коми работа по выявлению малоимущих и
социально-уязвимых категорий населения ведется управлениями по
социальным вопросам, в которых созданы отделы по оказанию адресной
социальной помощи населению и где ведется регистрация и учет нуждающихся
горожан. Социальная помощь в первую очередь оказывается нетрудоспособным
и пожилым гражданам, детям из многодетных семей, среднедушевые доходы
которых ниже бюджета прожиточного минимума. В настоящее время в
республике разработано "Положение о порядке предоставления социального
пособия нуждающимся семьям Республики Коми". Этим документом
определяется порядок оценки нуждаемости граждан на основании "Декларации
о материальном положении семьи", в котором помимо денежных доходов
приводятся данные о собственности, принадлежащей членам семьи,
рациональное использование которой может являться потенциальным
источником дохода. Среднедушевой доход семьи будет определяться с учетом
дохода от этой собственности, а размер пособия - как разница между
гарантированным душевым доходом и среднедушевым доходом. Размер
гарантированного душевого дохода должен ежеквартально утверждаться и
будет зависеть от средств, предусмотренных в бюджете республики для
оказания помощи малообеспеченным гражданам.

      В Омской области выявление и учет малообеспеченных семей и
остронуждающихся граждан осуществляется районными отделами социальной
защиты населения путем регистрации заявлений обратившихся семей. Для
проверки достоверности и точности предоставленных сведений о доходах,
составе и численности нуждающихся семей проводятся выборочные
обследования материально- бытового положения данных семей. В ряде
районов области практикуется обследование каждой обратившейся семьи.

      В Кабардино-Балкарской Республике социальная помощь оказывается на
основании списков, предоставляемых районными и городскими комиссиями и
на основании индивидуальных заявлений. К категории нуждающихся отнесены
семьи и граждане, доход которых не превышает минимальной оплаты труда на
каждого человека.

      В Брянской области работниками центров социального обслуживания
систематически проводятся обследования жизненного уровня семей,
проживающих на их территории. По результатам обследования составляется
картотека, которая ежемесячно корректируется (с учетом проводимых
расчетов бюджета прожиточного минимума).

      В Ивановской области особо нуждающиеся, малоимущие и
социально-уязвимые категории населения выявляются органами социальной
защиты населения путем подробного обследования.

2.2.Основные направления развития социальной сферы и механизмы
социальной поддержки населения в регионах РФ

      Анализ регионального опыта позволяет сделать вывод о том, что при
предоставлении социальной помощи приоритет имеют: семьи с
несовершеннолетними детьми, особенно многодетные (с тремя и более
детьми); неполные семьи (родители в состоянии развода, семьи по утере
кормильца, одинокие матери); семьи, имеющие на попечении детей - сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей; семьи безработных ( оба
родителя не работают по объективным, независящим от них причинам); семьи
одиноко проживающих престарелых; семьи с инвалидами, в том числе с
детьми - инвалидами; семьи вынужденных переселенцев.

      Трудоспособным членам нуждающихся семей социальная помощь
оказывается при условии наличия на иждивении несовершеннолетних детей и
значимой мотивации - болезнь, похороны, стихийное бедствие и др. В ряде
регионов помощь предоставляется в связи с задержками выплаты заработной
платы и детских пособий.

      Виды и формы социальной помощи устанавливаются предоставляющим ее
органом в соответствии с целевым назначением, с учетом фактора
нуждаемости граждан, а также их имущественного положения, исходя из
конкретной жизненной ситуации.

      Адресная социальная помощь оказывается единовременно или системно
в денежной (целевые компенсационные выплаты, выдаваемые для
удовлетворения первостепенных потребностей, компенсации отдельным
категориям граждан, дотации на ремонт жилья и др.), натуральной (в виде
предметов первой необходимости, предоставление особо нуждающимся
гарантированного продуктового набора, бесплатная выдача лекарств и др.)
формах, в виде услуг и льгот. Возможно предоставление одновременно
нескольких видов социальной помощи.

      Администрацией Воронежской области принято постановление о
размещении на предприятиях области льготного заказа на изготовление
жизненно необходимых товаров для малообеспеченных граждан области.
Товары поступают на базы и по льготным ценам реализуются
малообеспеченным гражданам через магазины "Забота" и торговую сеть
облпотребсоюза.

      В Омской области социальная помощь в натуральной форме оказывается
в виде предметов первой необходимости, в том числе продуктовых наборов и
бесплатного питания.

      В Брянской области открыты магазины для обслуживания
малообеспеченных граждан, которые получили возможность покупки основных
продовольственных товаров со скидкой в цене от 10% до 50%. В области
формируется сеть собственных предприятии социально - бытового
обслуживания для малообеспеченных граждан (парикмахерские, ремонты
обуви, швейное производство). Престарелые граждане обеспечиваются
бесплатными обедами, им оказывается помощь в заготовке овощей, топлива,
в ремонте квартиры.

      Социальная помощь в натуральной форме также оказывается в
Ивановской. Волгоградской областях, в Кабардино-Балкарской Республике.

      В некоторых регионах (Волгоградской, Воронежской, Ульяновской
областях, в Республике Татарстан) регулируются цены на товары первой
необходимости и выделяются дотации товаропроизводителям. Также
социальная помощь оказывается в виде оплаты жилья, коммунально-бытовых
услуг, обеспечения транспортными средствами по доставке топлива,
выделение земли под огороды и приусадебные участки (Брянская,
Волгоградская, Омская, Камчатская области). В Республике Татарстан
социальная помощь оказывается в виде чеков на продовольственные товары.

      Социальная защита семьи, материнства и детства

      Одну из центральных позиций в социальной защите населения занимают
проблемы разработки и реализации государственной политики в отношении
семьи, женщин и детей. Снижение уровня и качества жизни большинства
российских семей с детьми ( доля бедных среди них составляет более 50 %
), отсутствие достаточной защиты в условиях социального риска, введение
различных платных услуг для детей в сфере образования и воспитания
вызывают необходимость целенаправленных усилий в данном направлении.

      Особое место в системе социальной защиты занимают социальные
выплаты и компенсации. Один из наиболее значимых видов социальной
поддержки - пособия семьям с детьми, так как они составляют около 70 %
населения страны, а численность детей и подростков - около 39 млн. чел.
Федеральный закон "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"
систематизировал ранее действующие и регулировавшиеся различными
нормативными актами федеральные семейные пособия:

      - пособия по беременности и родам;

      - единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских
учреждениях в ранние сроки беременности;

      - единовременное пособие при рождении ребенка;

      - ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до
достижения им возраста 1,5 лет;

      - ежемесячное пособие на ребенка.

      Механизм назначения и выплаты всех этих пособий законодательно
реализуется Положением о порядке назначения и выплаты государственных
пособий гражданам, имеющим детей. Кроме перечисленных выше семейных
пособий, в Российской Федерации действуют также ежемесячные
компенсационные выплаты для лиц, находящихся в отпуске по уходу за
ребенком до достижения им возраста 3-х лет.

      В настоящее время и субъекты Федерации, и муниципальные
образования могут и должны вносить посильный вклад в усиление социальной
поддержки семей с детьми. В первую очередь они обязаны обеспечивать
реализацию федеральных социальных гарантий по предоставлению
государственных пособий и компенсаций семьям с детьми и, кроме того, за
счет собственных средств усиливать эти гарантии. Усиление материальной
поддержки семей с детьми регионами осуществляется либо введением доплат
к установленным государством пособиям и компенсациям, либо введением
совершенно новых нетрадиционных выплат.

      Экономическая поддержка семей на региональном уровне
осуществляется по следующим направлениям:

      - помощь малообеспеченным семьям;

      - помощь при рождении ребенка;

      - помощь многодетным семьям;

      - помощь студенческим семьям;

      - помощь беременным женщинам;

      - прочие региональные меры материальной помощи.

      В Республике Татарстан назначение и выплата пособии на детей и
компенсаций в виде чеков на продовольственные товар производится
согласно Порядку назначения и выплаты социальны компенсаций.

      Таблица 1. Типология некоторых регионов по принципам организации
социальной защиты населения

Субъекты РФ Социальные нормативы, используемые для выявления
малообеспеченных и социально-уязвимых категорий населения Методика
расчета БПМ Формы оказываемой социальной помощи Способы выявления
малообеспеченных и социально-уязвимых категорий населения

Брянская область БПМ, среднедушевой доход семьи По методике Минтруда РФ
Денежная, натуральная, другие формы социальной помощи (в виде услуг и
льгот) Обследование жизненного уровня семей

Волгоградская область БПМ, среднедушевой доход семьи По методике
Минтруда РФ Денежная, натуральная, другие формы социальной помощи
Заявительная форма, данные органов соц. защиты, социологические опросы
населения

Воронежская область БПМ, среднедушевой доход семьи (с учетом доходов от
ЛПХ) По методике Минтруда РФ, по методике региона Денежная, натуральная,
другие формы соц. помощи Заявительная форма, бюджетные обследования
различных типов семей

Ивановская область БПМ, среднедушевой доход семьи По методике Минтруда
РФ Денежная, натуральная Подворные обследования семей, взятие на
поименный учет

Кабардино-Балкарская Республика Минимальная оплата труда, среднедушевой
доход семьи По методике Минтруда РФ Денежная, натуральная Заявительная
форма, данные органов соц. защиты

Ленинградская область БПМ, МПБ, РПБ, среднедушевой доход семьи (с учетом
доходов от ЛПХ) По методике Минтруда РФ Денежная, натуральная Данные
органов соц. защиты

Омская область БПМ, среднедушевой доход семьи (с учетом доходов от ЛПХ)
По методике Минтруда РФ, по методике региона Денежная, натуральная,
другие формы соц.помощи Заявительная форма, выборочные обследования
семей

Республика Коми БПМ, среднедушевой доход семьи По методике Минтруда РФ
Денежная, натуральная Заявительная форма, "Декларация о материальном
положении семьи"

Республика Татарстан БПМ, среднедушевой доход семьи По методике Минтруда
РФ, по методике региона Чеки на продовольственные товары Картотеки семей
и других категорий населения

      Социальный норматив, применяемый единого ежемесячного пособия в
виде чеков на детей компенсаций в виде чеков аспирантам, студентам,
учащимся для сохранения мотивации к труду, к получению знаний установлен
в долях ( не менее 50% ) к величине БПM, рассчитываемого по каждой
категории населения. для наименее обеспеченных категорий населения ( для
которых основным источником дохода является либо пенсия, либо пособие по
безработице и др.) социальный норматив для выплаты пособий увеличен в
1,5 раза.

      Размер пособия на детей -- инвалидов в возрасте до 16 лет и детей
из семей, где оба родителя являются инвалидами I или II группы поднят до
уровня БПМ.

      В Республике Татарстан каждый ребенок до 16 лет, охваченный
Программой адресной социальной защиты населения РТ получает пособие в
виде чеков, размер которого в денежном выражении превышает размер
пособия на ребенка в Российской Федерации на 42,9%.

      Гораздо шире в Республике Татарстан ( по сравнению с РФ) круг
детей, получающих пособие в повышенных размерах ( 9 и 3 категории
соответственно), существенно различаются и размеры пособий. Существенны
различия в объемах социальной помощи, оказываемой беременным женщинам в
РФ и РТ.

      Размер единовременного пособия беременным женщинам, вставшим на
учет ранние сроки беременности, в РТ примерно в три раза выше, чем в РФ.
Также беременная женщина независимо от занятости до момента рождения
ребенка получает пособие в виде чеков ( в paзмере 50% минимального
размера оплаты труда по РТ), пособие выдается без учета дохода в семье.

      Таким образом действующий в Республике Татарстан механизм оказания
социальной помощи семьям с детьми с учетом среднедушевогo совокупного
семейного дохода является более эффективным, чем в РФ в целом. Его
использование также позволяет изыскивать возможности повышения размеров
пособий за достаточно короткое время ( за II полугодие 1996 г. размеры
пособий в РТ увеличились на 13,2%).

      В Кабардино-Балкарской Республике принят и реализуется закон КБР
"Об охране семьи, материнства, отцовства и детства", которым установлены
в дополнение к социальным гарантиям федерального уровня республиканские
социальные гарантии:

      - открытие личного именного вклада в сумме 10 минимальных размеров
оплаты труда на каждого новорожденного;

      - трехлетний оплачиваемый отпуск для матерей по уходу зa ребенком
в размере трех минимальных размеров оплаты труда.

      В КБР сформирован банк данных на детей работающих и неработающих
родителей в возрасте от 1,5 до 3-х лет.

      В республике сохраняются бюджетные дотации на питание школьников
из социально несостоятельных семей, выплаты на детей доплаты многодетным
семьям, одиноким матерям, оплату путевок в оздоровительные учреждения
детям из малообеспеченных семей. Региональные социальные гарантии в
дополнение к российским введены также: в Ульяновской области -

      - единовременное пособие при рождении ребенка в размере не менее
трехкратного размера минимальной заработной платы;

      - пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет
ежемесячно в размере минимальной заработной платы на первого ребенка с
увеличением пособия на каждого последующего на 50%;

      в Волгоградской области -

      - ежемесячные дотации комитетов по делам семьи в размере 2-х
минимальных заработных плат для 500 наиболее остро нуждающихся семей;

      - дополнительные дотации в размере 3-х минимальных заработных плат
студенческим семьям, имеющим детей.

      В Ульяновской области в рамках программы "Семья и дети"
разработаны рекомендации по внесению в коллективные договора пунктов,
гарантирующих предоставление дополнительных льгот и пособий многодетным
и одиноким матерям. В области оказывается поддержка семей с детьми,
проживающими в сельской местности.

      В Тульской области в связи с критической демографической ситуацией
приоритет в областной программе социальной защиты населения отдается
социальной защите детства и материнства. На реализацию этих задач
предусмотрено выделение более половины всех денежных средств программы.

      В Брянской области многодетным семьям выделяются земельные наделы
под огороды. Дети из малообеспеченных семей обеспечиваются одеждой и
обувью из " Банка вещей".

      В Ивановской, Волгоградской областях одной из наиболее действенных
форм социальной поддержки семьи является организация летнего отдыха
детей и подростков, в том числе детей - сирот, детей из многодетных,
неполных и малообеспеченных семей.

      В Омской области бесплатно выдаются комплекты для новорожденных и
аптечки малообеспеченным семьям.

      Социальное обслуживание населения

      Развитие социального обслуживания обеспечит дифференцированный
подход, адресность и целенаправленность помощи и поддержки различным
категориям населения и типам семей в зависимости от объективных
потребностей конкретного получателя. С этой целью разработан закон " Об
основах социального обслуживания граждан в м "- Социальное обслуживание
представляет собой деятельность социальных служб по социальной
поддержке, оказанию социально-бытовых, социально - медицинских,
психолого-педагогических, правовых услуг и материальной помощи,
проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в
трудной жизненной ситуации.

      В настоящее время функционируют и создаются учреждения,
предоставляющие социальные услуги отдельным категориям граждан на
стационарной и нестационарной основе. Наибольшее развитие получили
учреждения социального обслуживания престарелых граждан. Социальное
обслуживание основывается на принципах: адресности, доступности,
добровольности, гуманности. приоритетности предоставления социальных
услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации,
конфиденциальности, профилактической направленности.

      Гарантированность в сфере социального обслуживания предполагает
правовую защищенность граждан, ответственность власти и ее
представителей за обеспечение прав граждан, установленных действующим
законодательством.

      В каждом регионе функционируют социальные учреждения, необходимые
в силу сложившейся социально - экономической ситуации и даже
исторических традиций, хотя их виды и количественные показатели зачастую
ограничены финансовыми возможностями региона. В регионах для социального
обслуживания пожилых граждан и инвалидов функционируют отделения
социальной помощи на дому, отделения срочной социальной помощи для
граждан, попавших в экстремальные жизненные ситуации, реабилитационные
центры для инвалидов.

      Для оказания социальной поддержки семьям в регионах действуют
Центры помощи семье и детям, на базе которых созданы службы социальной
реабилитации и профилактической работы с семьями групп социального
риска. Работают центры психолого-педагогической помощи подросткам,
службы экстренной психолого-медико-социальной помощи ("телефоны
доверия"), социальные приюты для детей и подростков, оставшихся без
попечения родителей или оказавшихся в тяжелых жизненных ситуациях.

3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ В МОСКВЕ

3.1. Основные положения концепции региональной политики в социальной
сфере

      Проведенный анализ показал что с точки зрения
национально-культурных традиций России, включая: сформировавшуюся за
последние десятилетия модель патерналистских отношений между
государством и человеком - все это не дает возможности в обозримом
будущем ставить в качестве практической задачи переход к либеральной
экономической модели функционирования социального комплекса. Единственно
осуществимой в этот период может быть социальная политика,
соответствующая модели социально-ориентированной экономики.

      Вместе с тем, поскольку последняя, как показывают тенденции
мирового развития последних полутора-двух десятилетий, становление этой
модели в нашей стране должно идти параллельно с созданием предпосылок
для перехода к либеральной модели функционирования социального
комплекса. Решение последней задачи при этом на начальных этапах должно
осуществляться преимущественно в информационно-разъяснительной,
пропагандистской формах, в то время как практические действия системы
государственного управления должны быть нацелены на формирование
социального комплекса, отвечающего минимальным "цивилизованным"
требованиям к нему.

      Анализ ситуации в социальном комплексе РФ позволяет сформулировать
следующие приоритетные направления государственной политики в Москве,
которая позволила бы преодолеть значительную часть тех проблем, с
которыми сталкиваются ныне как учреждения социального комплекса, так и
население, пользующееся его услугами.

      1. Стабилизация государственного финансирования.

      Бюджетное финансирование организаций социально-культурного
комплекса остается определяющим фактором выполнения последними своих
социальных функций, особенно в условиях переходного периода. Как
показано в работе, необходимость обеспечения устойчивости финансирования
социально-культурного комплекса со стороны бюджетов всех уровней
является прямым следствием невозможности прямого финансирования вложений
в человеческий капитал со стороны населения из-за недостаточного уровня
доходов большинства граждан. Существуют различные подходы к решению этой
задачи:

      1) установление минимальной доли расходов федерального и местных
бюджетов, выделяемых на здравоохранение, образование и культуру:

      2) введение целевых налогов на финансирование здравоохранения,
образования, культуры: или установление в рамках существующих налогов и
налоговых ставок определенных долей налоговых поступлений, которые
целевым образом направляются на финансирование здравоохранения,
образования, культуры;

      3) установление минимальных нормативов расходов государства на
здравоохранение, образование и культуру, исчисленные либо в денежном
выражении на душу населения, либо как доли ВВП в целом на
соответствующие сферы:

      4) расширение перечня тех видов затрат в области здравоохранения,
образования, культуры, которые включаются в понятие "защищенные статьи
бюджета" - расходные статьи, финансируемые в первую очередь; сейчас к
ним относятся расходы на заработную плату, отчисления в фонды
социального страхования, исчисляемые в процентах к фонду заработной
платы, и расходы на питание пациентов в больницах.

      Первый способ имеет наименьшие шансы практической реализации.
Такие попытки уже делались, когда в "Основах законодательства о
культуре" (1992г.) были определены минимальные доли расходов
федерального и местных бюджетов на культуру. Опыт показал, что на
практике эти требования не соблюдаются. Второй способ более реалистичен.
В некоторых регионах уже были введены местные налоги на содержание
объектов социальной сферы. Установление специальных налогов или целевое
направление на финансирование здравоохранения, образования, культуры
определенных долей налоговых поступлений было бы наилучшим механизмом
реализации гарантий стабильности бюджетного финансирования этих
отраслей. Однако следует признать, что при существующем очень высоком
уровне налогообложения вводить дополнительные налоги довольно сложно.
Целевые налоги на финансирование здравоохранения, образования, культуры
можно ввести лишь при условии соответствующего сокращения других
налоговых ставок. Именно так в 1993 г. были введены обязательные платежи
работодателей на медицинское страхование работающих. Эти платежи, в
размере 3,6% от фонда заработной платы, были установлены за счет
уменьшения на ту же величину размера обязательных отчислений в
пенсионный фонд. При этом общий размер обязательных отчислений
работодателей в фонды социального страхования не изменился. Однако
ввести федеральные целевые налоги для финансирования образования и
культуры будет неизмеримо сложнее.

      Следующий возможный способ стабилизации финансирования
социально-культурной сферы - введение нормативов минимума расходов
государства на здравоохранение, образование и культуру - рассматривался
в правительстве. В Президентском послании Федеральному Собранию 1995 г.
прозвучали слова, что "впредь при формировании бюджета должен стать
обязательным учет государственных минимальных стандартов - по основным
показателям уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование,
медицинское обслуживание, экологию". В Программе Правительства РФ на
1995-1997 гг. в числе мер по совершенствованию механизма предоставления
регионам федеральной помощи в 1996-1997 гг. названо "включение в
методику определения размеров федеральной помощи регионам более
объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на
основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных
нормативов". Государственные социальные финансовые стандарты,
регламентирующие минимальный уровень затрат на здравоохранение,
образование, культуру, могут формироваться исходя из различных
методических подходов. Первый подход основывается на определении
подушевого минимального объема затрат государства, обеспечивающего
покрытие минимального социального стандарта потребления
социально-культурных услуг населением, установленного государством.
Второй подход базируется на нормировании постатейных затрат на
содержание учреждений социально-культурного комплекса.

      2. Четкое разграничение полномочий и ответственности между
органами власти разных уровней

      Децентрализация системы государственного управления, делегирование
полномочий и ответственности в социальной сфере на муниципальный уровень
требуют, с одной стороны, четкого разделения функциональных обязанностей
в социальной сфере между различными уровнями власти, а с другой стороны,
установления реального соответствия между возлагаемой на тот или иной
орган управления ответственностью и теми материально-финансовыми
ресурсами и организационно-управленческими инструментами воздействия на
динамику этих ресурсов, которыми он располагает.

      3. Усиление контроля за расходованием бюджетных средств

      В процессе формирования и утверждения городского бюджета
необходимо обеспечить большую открытость финансирования и управления в
социально-культурной сфере, детализируя структуру расходов на каждую из
отраслей социально-культурной сферы, помимо традиционно принятых
стандартных статей бюджетных расходов (на оплату труда, на приобретение
предметов снабжения, на приобретение оборудования, на капитальный ремонт
и т.д.). Большая открытость финансирования потребует усиления
обоснованности соответствующих статей бюджетных расходов.

      Следует усилить роль соответствующих комитетов Городской Думы,
префектур, муниципалитетов и общественных организаций в организации
контроля за использованием бюджетных средств, выделяемых на нужды
здравоохранения, образования, культуры. Необходимо начинать формировать
эффективную систему государственно-общественного контроля за
расходованием бюджетных средств.

      4. Рационализация государственного финансирования

      Сохраняя роль государства в поддержке здравоохранения,
образования, культуры, необходимо пересмотреть принципы и приоритеты
государственного финансирования этих отраслей. Нужно приостановить
распыление выделяемых средств и на практике перейти к финансированию
отраслей социальной сферы на основе целевых программ.

      Необходим переход к функционально-целевому принципу построения
социальных программ на региональном уровне. Их составные части
(подпрограммы) должны соответствовать функциональным направлениям
деятельности государственных органов в соответствующих сферах и отражать
приоритетность решения этих функциональных задач. Первыми по
приоритетности в перечне таких задач в настоящее время находятся:

      1) Сохранение системообразующих элементов социально-культурного
комплекса - того, что в случае потери не восстановимо вообще или
потребует длительного периода времени и средств. Необходимо четко, без
расплывчатых формулировок определить приоритетный перечень объектов и
организаций, которые должны быть безусловно сохранены за счет
государства, например, музейные фонды, архивы, основные библиотечные
собрания, наиболее ценные историко-культурные объекты,
творческо-педагогические школы и т.п.

      Наилучшим решением здесь является законодательное оформление
соответствующих стандартов, перечней и т.п.

      Нужно заметить, что сейчас существует категория так называемых
"особо ценных объектов культуры", к которым относятся Большой театр,
Третьяковская галерея, архитектурно-музейные комплексы Московского
Кремля и др. Необходимо расширить такой подход, и из общего массива
учреждений культуры выделить в каждом регионе, в том числе и в Москве те
из них, обеспечение нормальной работы которых является безусловно
необходимым для сохранения культурного потенциала данной территории. Они
должны финансироваться в размерах, обеспечивающих их нормальную
деятельность. То есть, расходы не только на заработную плату, но и на
другие виды затрат учреждений этой группы должны быть "защищенной
статьей" бюджета. Финансирование остальной части учреждений культуры
будет осуществляться в прежнем порядке, то есть по мере возможностей
бюджета.

      2) Обеспечение минимального социального стандарта потребления
социально-культурных услуг населением. Необходимо выявить и четко
зафиксировать тот минимальный перечень социально-культурных услуг,
(включая их количественные и качественных характеристики), который
сохраняет государственную поддержку в новых экономических условиях.
Гарантии получения такого перечня услуг любым гражданином России должны
быть закреплены законодательно, а размеры выделяемых государством
средств соответствовать установленным стандартам. Основой для решения
этих вопросов должны стать базовые федеральные и региональные
(городские)программы в сфере образования, обязательного медицинского
страхования, социального обеспечения и т.д.

      3) Сохранение потенциала для развития социально-культурной сферы в
будущем, когда для этого появятся возможности и средства. Поэтому сейчас
поддержки требуют педагогические инновации, новые формы организации
культурной жизни, разработка новых медицинских технологий.

      Если федеральные и региональные социальные программы будут
представлять собой системы функциональных подпрограмм, выстроенных по
приоритетности их осуществления, то появляется возможность более
рационально и эффективно использовать фактически выделяемые бюджетные
средства. Их следует направлять на реализацию приоритетных подпрограмм,
а остальные финансировать по мере возможности, либо временно откладывать
их реализацию. В соответствии с перечнем программ в бюджете должны быть
выделены отдельные статьи целевых расходов (например, на обязательное
медицинское страхование неработающих граждан; на финансирование учебного
книгоиздания и т.д.).

      5. Продолжение реформы в здравоохранении

      Ключевое значение для судьбы реформы в здравоохранении имеет
вопрос о статусе фондов обязательного медицинского страхования (ОМС).
Важно не допустить их административного переподчинения органам
управления здравоохранением. Для этого следует четко определить в
законодательном порядке статус и основные полномочия фондов ОМС как
самостоятельных субъектов в системе здравоохранения: запретить передачу
средств, аккумулируемых этими фондами, в распоряжение органов управления
здравоохранением.

      Важно сохранить формирующуюся систему медицинского страхования, но
внести ряд корректив в проводимую реформу. Большая часть фондов ОМС
соединяет в своей деятельности с одной стороны, функции аккумулирования
и увеличения финансовых средств, а с другой стороны, функции
страховщиков, оплачивая медицинские услуги и контролируя их качество.
Это разные функции, реализация которых вступает в противоречие друг с
другом. Они должны быть организационно разделены. Подразделения фондов
ОМС, занимающиеся страхованием, следует выделить в самостоятельные
государственные страховые медицинские организации.

      Опыт работы территориальных фондов свидетельствует о необходимости
установления более действенного и оперативного контроля за работой
исполнительных дирекций фондов со стороны их правлений. В частности,
целесообразно предоставить правлениям право утверждать квартальные или
даже месячные планы финансовой деятельности фондов. Основные принципы
управления фондами ОМС следует установить в федеральном законе.
Одновременно целесообразно потребовать публикации детальных отчетов
фондов ОМС. Имеет смысл установить в федеральном законе требования к
содержанию отчетов. Именно такие требования были установлены в законе о
благотворительной деятельности и благотворительных организациях,
принятом летом 1995 г.

      Действующее законодательство допускает, что страховые медицинские
организации могут быть коммерческими. При реализации программ
обязательного медицинского страхования собственные экономические
интересы коммерческих страховых организаций могут входить в противоречие
с интересами населения и государства. В странах со страховой системой
здравоохранения организации, занимающиеся обязательным медицинским
страхованием, являются по общему правилу некоммерческими организациями,
то есть организациями, не преследующими извлечение прибыли в качестве
цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между
учредителями и работниками организации. В связи с этим представляется
целесообразным включить в закон о медицинском страховании положение о
том, что деятельность по обязательному медицинскому страхованию может
осуществляться только некоммерческими страховыми медицинскими
организациями.

      6. Внедрение новых механизмов финансирования образования и
культуры

      В сферах образования и культуры следует активнее внедрять
процедуры конкурсного размещения государственных заказов (в том числе в
области высшего образования), поддержки на конкурсной основе проектов и
программ в области культуры и искусства и т.п.

      В различных дискуссиях по проблемам реформы школы звучало
предложение о широком внедрении ваучерной системы финансирования
образовательных услуг. Однако, по-нашему мнению, сама идея
образовательных ваучеров должна быть более откорректирована и
проработана на практике. Дело в том, что высококачественные
образовательные услуги, а точнее - педагоги, способные их оказывать,
представляют собой очевидно ограниченный ресурс, "высокие
потребительские свойства" которого при превышении численности учащихся,
одновременно находящихся в классе, порога в 30-40 человек, резко
снижаются.

      Это означает, что приток желающих обучаться в хорошей школе и
принести в нее свои ваучеры неизбежно будет ограничен "пропускной
способностью" такой школы. Тем самым, ожидаемое перераспределение
учащихся между школами, позволяющее улучшить ресурсное обеспечение
лучших школ, произойдет в крайне ограниченных масштабах, определяемых не
качеством предлагаемых образовательных услуг, а пределами роста их
предложения без снижения качества.

      Для привлечения дополнительных средств целесообразно попытаться
использовать и такие формы финансирования, как целевые займы,
размещаемые среди населения и предприятий. Именно так можно решить,
например, проблему нехватки средств для централизованного издания
школьных учебников.

      Целевые социальные образовательные кредиты, предоставляемые
гражданам, желающим получить то или иное образование на платной основе,
также представляют собою потенциальный дополнительный финансовый
источник для системы образования.

      7. 0существление некоммерческой приватизации

      Поощряя развитие негосударственного сектора, нельзя искусственно
форсировать процесс приватизации государственных и муниципальных
социально-культурных учреждений. Вместе с тем нецелесообразно
замораживать процесс институциональной трансформации этих организаций.

      Опыт первого этапа приватизации в РФ показал, что применение к
объектам социальной сферы общих с промышленными предприятиями подходов к
трансформации собственности однозначно ведет к их коммерциализации и
утрате ими социальных функций (перепрофилированию). Этим объясняется
введенный мораторий на приватизацию образовательных учреждений вплоть до
1997 г.

      Однако после принятия нового Гражданского Кодекса и закона,
регулирующего деятельность некоммерческих организаций становятся
юридически возможной приватизация социально-культурных учреждений путем
превращения их не в акционерные общества, а в негосударственные
некоммерческие организации. Соучредителями таких организаций могли бы
выступать органы государственной власти или (и) местного самоуправления,
а также граждане и (или) юридические лица.

      "Некоммерческая приватизация" является перспективным направлением
институциональных преобразований в социально-культурной сфере. Это
многообещающий путь расширения источников финансирования образования,
культуры, здравоохранения. Путь, который обеспечивает реальные
институциональные гарантии сохранения профильной деятельности
социально-культурных учреждений и использования их имущества по прямому
назначению - для обеспечения общественных благ.

      Модель некоммерческой приватизации может рассматриваться и как
перспективное решение проблемы содержания объектов социальной сферы,
принадлежащих предприятиям. Вместо их сплошной муниципализации, на что у
государственных органов отсутствует достаточно средств, или
коммерциализации, что неоправданно с социально-экономической точки
зрения, так как будет означать их перепрофилирование, имеет смысл
преобразовать их в некоммерческие организации.

      Соучредителями таких организаций должны выступать муниципальные
органы власти и предприятия, владевшие ими ранее. При таком варианте
нагрузка по содержанию соответствующих объектов распределится между
местным бюджетом и предприятиями.

3.2. Рекомендации по обеспечению деятельности отраслей социальной сферы

      Анализ социальной политики, осуществлявшейся и проводимой ныне
органами городской власти в Москве показал, что ее особенности являются
следствием двух основных предпосылок: во-первых, того обстоятельства,
что город является основным донором федерального бюджета, т.е. здесь
собирается через налогообложение больше финансовых средств, чем
затрачивается через расходы городского бюджета, а во-вторых, - такого
важного субъективного фактора, как значительное внимание, уделявшееся
властями столицы ее социальной инфраструктуре. Как результат, на
сегодняшний день в социальном комплексе Москвы отсутствуют те острые и
масштабные кризисные и провальные ситуации, которые характерны для
значительной части российских регионов.

      Разумеется, это не означает, что социальная политика в Москве
идеальна и не требует своего совершенствования и корректировки. Общие
приоритетные направления региональной политики в социально-культурной
сфере, сформулированные выше, вполне справедливы и для города, с учетом
особенностей его столичного статуса, уровня развития и состояния
социального комплекса, демографической структуры, сложившегося
общественного мнения и других факторов рассмотренных в предшествовавших
разделах работы. В соответствии с этим, рассмотрим последовательно
конкретные формы реализации в Москве приоритетных направлений
региональной политики в социально-культурной сфере, предложенные в
предыдущем параграфе.

      Стабилизация и рационализация государственного финансирования
социального комплекса, усиление контроля за расходованием бюджетных
средств. Формирование городского бюджета предусматривает выделение на
нужды функционирования и развития социального комплекса не менее 30%
бюджетных ресурсов. Необходимость и обязательность соблюдения такой
пропорции определена в Постановлении Правительства Москвы от 17.10.95 г.
N 849 "О ходе разработки проекта бюджета г. Москвы на 1996 г. и его
отраслевых пропорциях".

      Кроме того, для обеспечения полного финансирования защищенных
стаей расходов учреждений социальной сферы городские власти осуществляют
регулярные доплаты к заработной плате работников городских и
муниципальных учреждений социально-культурной сферы (учителей, врачей).
Важным фактором обеспечения стабильности финансирования социальной сферы
выступают целевые региональные налоги на содержание объектов и
учреждений социально-культурной сферы. Определенный вклад в поддержание
приемлемых условий функционирования объектов социальной сферы вносят
различные благотворительные общественные организации, ориентированные на
социальную защиту отдельных контингентов населения, поддержку новых
типов учреждений образований и культуры, и т.п.

      Необходимо отметить также, что в городе развернута работа по
формированию нормативов бюджетного финансирования учреждений и
организаций социально-культурного комплекса. С учетом защищенности
соответствующих статей расхода городского бюджета, эта мера повысит
степень рациональности использования бюджетных средств. Кроме того,
введение в практику городского управления таких нормативов послужит
одновременно и способом улучшения контроля за бюджетным процессом со
стороны представительных городских и муниципальных органов, так и
широкой общественности. В принятом Уставе города Москвы предусмотрено
осуществление соответствующей контрольно-аналитической деятельности, что
ставит весь процесс на прочную нормативно-правовую базу.

      Все это свидетельствует о том, что в рамках рассматриваемого
приоритетного направления региональной политики в социально-культурной
сфере в Москве многое уже сделано и делается для того, чтобы обеспечить
требуемые условия для становления модели функционирования
социально-культурного комплекса, соответствующей типу
социально-ориентированной экономики. Вместе с тем, здесь имеются
значительные резервы для повышения комплексности подходов, достижения
большей согласованности действий по мобилизации разнообразных источников
финансирования, обеспечения роста эффективности финансовых и
материальных ресурсов города.

      Совершенствование организационных форм деятельности и управления в
социально-культурном комплексе, разграничение ответственности и
полномочий между органами управления разных уровней. Высокий уровень
концентрации в Москве социально-культурных учреждений и высокий уровень
их кадрового потенциала традиционно обеспечивали значительные темпы
инновационных процессов в социальной сфере.

      В своих основных чертах эти моменты присущи и современной практике
функционирования социально-культурного комплекса в условиях его
трансформации и адаптации к рыночным условиям. В Москве сосредоточена
существенная доля всех российских инновационных образовательных
заведений, включая авторские школы, школы-лаборатории, лицеи и гимназии,
подавляющая часть негосударственных детских садов, школ и вузов, частных
театров, галерей и выставочных залов, коммерческих лечебных учреждений,
включая совместные предприятия, исследовательских медицинских центров,
оказывающих платные услуги населению и т.д.

      Организационно-экономические нововведения осуществляются в городе
и внутри системы управления. В соответствии с новым Уставом города
предусмотрены органы местного самоуправления в лице районных управ,
достаточно активно развиваются органы общественного территориального
самоуправления, в сферу интересов которых, естественно, включаются и
процессы функционирования учреждений и организаций социально-культурного
комплекса на местах.

      Трансформация организационно-управленческой структуры
регулирования динамики городского социально-культурного комплекса
усложняет процессы координации всех субъектов, заинтересованных в его
развитии. Это ставит перед исследователями и практическими работниками
непростые задачи совершенствования взаимодействия упомянутых субъектов,
которые, с одной стороны заинтересованы в достижении общегородских целей
развития социально-культурного комплекса, а, с другой стороны, имеют и
реализуют в этом процессе свои собственные цели и интересы,
обусловленные тем, что они действуют в рыночной среде. В этой связи
значительный интерес и важность представляет анализ тех
институциональных форм, которые возникают в ходе спонтанной
самоорганизации соответствующих хозяйственных и управленческих
субъектов. Ключевым моментом региональной стратегии должны,
следовательно, выступать меры по упорядочению взаимодействия местных
органов управления с разнообразными субъектами социально-культурной
деятельности.

      Продолжение реформ в отраслях здравоохранения, образования и
культуры. Москва является одним из лидеров проведения реформ в отраслях
социально-культурного комплекса. Так, в Москве заложены основы системы
обязательного и добровольного медицинского страхования, обеспечивавшие в
условиях жесткого дефицита бюджетного финансирования в целом сохранить
сеть амбулаторно-поликлинических и стационарных лечебных учреждений.
Вместе с тем практика функционирования сложившейся системы наглядно
показывает, что эта система еще далеко не в полной мере отвечает тем
задачам, которые предполагалось решить при разработке
нормативно-правовой базы трансформации российской системы
здравоохранения. Прежде всего переход к системе обязательного
медицинского страхования - это всего лишь предпосылка для возникновения
позитивных изменений в финансировании здравоохранения. Последнее
нуждается в гораздо более глубоких преобразованиях, прежде всего в
аспекте резкого повышения качества предоставляемых услуг и изменения
институциональных отношений внутри системы "пациент - врач". Поэтому
неотъемлемым элементом стратегии развития социально-культурной сферы
Москвы должно быть продолжении процессов реформирования в
здравоохранении города в направлении обеспечения повышения его
качественного уровня.

      Необходимость таких реформ обусловлена и Постановлением
Правительства Москвы "О мерах по охране здоровья населения г. Москвы на
1998-1999 гг." от 30.12.97 г.

      В это связи мы предлагаем осуществить следующие меры, направленные
на совершенствование организации медицинской помощи на ближайшую
перспективу.

      1. Осуществление комплекса мер по совершенствованию действующей
организационной модели медицинской помощи в целях упорядочения сети ЛПУ
по мощности, объемам и структуре и внедрения эффективных и экономически
обоснованных "вертикальных" технологий организации и оказания всех видов
медицинской помощи в соответствии с потребностью горожан. Изменение
инфраструктуры медицинской помощи с переориентацией от преобладания
дорогостоящей стационарной помощи к более экономичной и
предпочтительной, в том числе и с точки зрения профилактического и
превентивного обслуживания населения, амбулаторной медицинской помощи.

      2. Для удовлетворения потребностей населения в доступной и
качественной медицинской помощи на уровне первого контакта врача и
пациента планируется постепенное введение формы работы по типу "врач
общей практики" или "семейный врач". В настоящее время особое внимание
следует уделить сохранению и развитию участково-территориальной службы.

      Основная задача - оптимизация амбулаторной помощи за счет
повышения ее доступности в территориальном и временном отношении как на
уровне первичного медико-санитарного обслуживания, так и на уровне
внебольничной квалифицированной и специализированной медицинской помощи,
а также восстановление службы неотложной помощи.

      3. Предлагается развитие более дешевых, но не менее эффективных
видов помощи, таких, как полустационарная (стационары на дому, дневные
стационары, стационары одного дня), развертывание сети коек сестринского
ухода, хосписов и других медико-санитарных учреждений.

      С целью совершенствования больничной медицинской помощи
предполагается интеграция специализированных центров, что позволит более
рационально распределять материальные и кадровые ресурсы, достичь более
высокой эффективности в лечебно-диагностическом процессе.

      4. Всесторонней разработке подлежит проблема дифференцированного
стационарного обслуживания, включающая перепрофилирование больниц или
отделений для кратко- или долговременного пребывания больных или
различной степени интенсивности лечения (интенсивная терапия,
долечивание, восстановительное лечение и т.п.).

      5. В целом городское здравоохранение нуждается в осуществлении
комплексной работы по приведению нагрузки подведомственных учреждений в
соответствие потребностями населения, сокращении незагруженных
стационарных отделений (при сохранении резерва конечного фонда на случай
чрезвычайных ситуаций) и мощности амбулаторно-поликлинических
учреждений, а также в расширении имеющихся и создании новых отделений
реабилитации.

      Внедрение новой организационной модели городского здравоохранения
потребует высокой организации структур управления и должно
осуществляться поэтапно по мере готовности окружных и специализированных
городских служб и проводиться одновременно с интенсивным
функционированием сложившейся системы.

      Отмеченная выше концепция в образовательной сфере города
высококачественного кадрового потенциала, несмотря на структурные
изменения внутри последнего (в частности, переток значительной части
педагогов из государственных образовательных учреждений в
негосударственные), обусловила проведение достаточно последовательной
реформы среднего и высшего образования. Относительно "отстающим" звеном
выступает ныне система среднего профессионального образования,
недостаточно гибко реагирующая на изменение ситуации на рынке труда,
хотя и здесь наблюдаются положительные изменения, прежде всего - в
негосударственном секторе этой системы. Поэтому основным направлением
развития реформ в данной отрасли городского социально-культурного
комплекса должно, по нашему мнению, стать повышение уровня и
стабильности ее финансирования с использованием всего многообразия
источников денежных средств при сохранении ведущей роли федерального и
городского бюджетов, а также средств префектур.

      В отрасли культуры в настоящее время сложилась достаточно
противоречивая ситуация. С одной стороны, в условиях дефицита бюджетного
финансирования активно развиваются коммерческий секторов
культурно-зрелищных учреждений, непосредственно удовлетворяющих
платежеспособный спрос определенных слоев населения. С другой стороны,
упомянутый дефицит существенно ограничивает возможности удовлетворения
потребностей тех слоев горожан, которые не в состоянии позволить себе
оплачивать услуги учреждений культуры по рыночной цене. Кроме того,
дефицит бюджетного финансирования ограничивает возможности приобщения к
культурным ценностям подрастающего поколения, что крайне негативно
сказывается на качестве формирующегося человеческого капитала.

      Затруднена и реализация таких важнейших функций культуры, как
обеспечение сохранности памятников культуры и истории, культурного
наследия в целом.

      Таким образом, центральным звеном стратегии развития городского
СКК в сфере культуры должна стать концентрация усилий городских властей
на производстве таких общественных благ, как сохранение и поддержание
культурных традиций, пропаганда национального культурного наследия,
распространение и обеспечение доступности классических произведений
художественной культуры, включая мировую классику, а также поддержка
культурных инноваций, обеспечивающих рост культурного потенциала города
и страны.

      Итак, как следует из положений, изложенных в настоящем разделе,
общие задачи социальной политики в условиях переходного периода должны
решаться преимущественно через их регионализацию, то есть посредством
смещения основных усилий на уровень субъектов Российской Федерации и
трансформацию общих задач с учетом конкретных условий и специфики
каждого из регионов. Особенности Москвы, соответственно, и определяют те
главные моменты стратегии реформирования ее социально-культурной сферы,
которые были охарактеризованы выше.

3.3. Организационные аспекты регулирования социальной сферы

      В настоящее время государственное управление в России в
значительной степени децентрализовано. В качестве самостоятельных
субъектов управления в социально-культурной сфере выступают как
федеральные органы власти (Президент, парламент, правительство,
отраслевые министерства и государственные комитеты), так и региональные
и местные органы власти (правительства и парламенты республик в составе
Российской Федерации, администрации и думы краев и областей, городские и
районные администрации).

      В недавнем прошлом органы исполнительной власти образовывали
единую систему. Так, городские и районные отделы здравоохранения,
образования, культуры находились в двойном административном подчинении:
руководства местной исполнительной власти и соответствующих областных
управлений здравоохранения, образования, культуры. Последние, в свою
очередь, подчинялись руководству региональной исполнительной власти и
соответственно министерствам здравоохранения, образования, культуры. В
нынешних условиях органы отраслевого управления разного уровня не
находятся в административном соподчинении. Например, областной комитет
по культуре административно не подчинен федеральному министерству
культуры.

      Федеральные органы исполнительной власти выполняют в настоящее
время определенные контрольные функции, устанавливают федеральные
требования к содержанию учебных программ, определяют требования и
порядок лицензирования, аттестации, государственной аккредитации
соответствующих видов учреждений, и т.д. Федеральные органы
непосредственно управляют лишь теми социально-культурными учреждениями,
которые находятся в федеральной собственности. Региональные
(республиканские, краевые, областные) органы управляют учреждениями,
находящимися в собственности соответствующих субъектов федерации, органы
местной власти - муниципальными учреждениями. Зависимость нижестоящих
органов от вышестоящих сохранилась лишь в той мере, в какой последние
еще обладают ресурсами, которые они могут распределять, а первые
вынуждены к ним за этим обращаться.

      Рассмотренный выше федеральный закон "О государственном
прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации" определил в качестве субъектов регулирования
экономики государственные органы не только федерального, но и
регионального уровней. Это означает, что на последние возлагаются
многообразные функции целенаправленного воздействия на соответствующие
экономические подсистемы, не исчерпывающиеся лишь теми функциями,
которые закреплены за ними этим законом.

      Следовательно, можно говорить о целесообразности разработки и
принятия региональных законов, посвященных вопросам государственного
регулирования экономики, и конкретизирующих соответствующую деятельность
региональных органов управления в пределах их компетенции, определенной
Конституцией РФ и другими федеральными законами. Кроме того, такие
региональные законы должны уточнять и вопросы взаимодействия
региональных органов государственного управления с органами местного
самоуправления и территориального общественного самоуправления в части
осуществления ими функций экономического регулирования. Подобные законы
должны стать основой для упорядочения управленческой деятельности на
всех уровнях организации российской экономики.

      В настоящее время деятельность региональных органов управления по
регулированию экономических и социальных процессов на подведомственной
территории весьма разнообразна. Как показывает анализ нормативных актов
ряда областных администраций, отраженный в цитировавшейся монографии
Института экономики РАН [Роль государства ..., 1997, с.199-200], они
могут быть сгруппированы по трем основным функциям:
нормативно-регулирующей, программно-ситуационной и
конкретно-распорядительной. К первой группе исследователи отнесли
постановления областных администраций о порядке формирования и
использования средств областного фонда поддержки предпринимательства, о
лицензировании риэлторской деятельности, о тарифах на электрическую и
тепловую энергию, о порядке продажи земельных участков приватизированных
предприятиям, о порядке ведения лицензионной деятельности и т.п.

      Ко второй группе ими отнесены акты о планах
научно-исследовательских разработок, о мерах по стабилизации
экономического положения агропромышленного комплекса, о размещении
промышленных предприятий на территории области, о территориальной
программе по воспроизводству минерально-сырьевой базы, о программе
газификации и др.

      В третью группу включены различные акты о разрешении продажи
недвижимого имущества, принадлежащего на правах хозяйственного ведения,
об энергообеспечении промузлов, о проведении весенних полевых работ, о
передаче объектов социальной сферы в муниципальную собственность.

      Рассмотрим более подробно организационный аспект регулирования
социальной сферы на региональном уровне на примере г.Москвы. Эффективная
и своевременная реализация общегородских социальных программ, нацеленных
на обеспечение жителей города различными формами социально-культурного
обслуживания, а также управление объектами социальной инфраструктуры
требует четкой организации этого процесса, обеспечения гибкого
взаимодействия соисполнителей на различных уровнях городской системы
управления. Это обусловливает необходимость разработки адекватного
организационного механизма реализации социальной политики в городе.

      Основными действующими звеньями этого механизма выступают
различные структурные подразделения системы городского управления,
регулирующие на разных ее организации, социальные процессы в городе.
Основополагающим здесь в настоящее время выступает Распоряжение мэра
Москвы от 12.08.96 N 214/1-РМ "О распределении компетенции между
городскими и территориальными органами исполнительной власти в городе
Москве по основным направлениям деятельности". В соответствии с ним в
Москве существует следующее разграничение функций и полномочий
упомянутых структурных подразделений.

      Городские структуры

      - Руководство и финансирование деятельности окружных комитетов и
управлений социальной сферы (здравоохранение, образование, культура и
спорт, социальная защита населения), разработка общегородских нормативов
и стандартов.

      - Развитие сети учреждений социальной сферы: хозяйственное и
материально-техническое обеспечение деятельности этих учреждений.

      - Обеспечение развития образования в городе и координация
деятельности учреждений по вопросам развития образовательной системы
города.

      - Организация работы по оказанию москвичам всех видов
лечебно-профилактической помощи; аккредитация и лицензирование и других
видов деятельности, обеспечивающих охрану здоровья.

      - Контроль за реализацией общественных программ медицинской помощи
и сохранения гарантированного уровня бесплатной медпомощи.

      - Организация пенсионного обеспечения, медико-социальной
экспертизы и реабилитации инвалидов. Руководство домами-интернатами и
другими стационарными учреждениями социальной поддержки.

      - Осуществление жилищной реформы; разработка направлений и методов
деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения жилой
площадью.

      - Осуществление государственной политики в области культуры,
искусства, охраны историко-культурного наследия.

      - Государственное управление, регулирование и контроль вопросов
развития физической культуры и спорта, подготовки спортсменов.

      - Разработка и осуществление мер по регулированию развития рынка
труда и отношений в области труда и занятости населения.

      - Регистрация и учет граждан, признанных в установленном порядке
безработными, оказания им услуг в трудоустройстве. Назначение и
организация выплат по безработице и других выплат.

      - Взаимодействие с городскими, региональными и межведомственными
общественными объединениями, а также общественно-политическими
организациями горда, региональными организациями.

      - Развитие экономических, социальных, культурных научных связей с
регионами РФ и странами ближнего и дальнего зарубежья.

      - Организация поддержки деятельности городских средств массовой
информации, книгоиздательства и книжной торговли.

      - Координация деятельности и развития промышленных предприятий на
территории города; увеличение производственного и научно-технического
потенциала промышленности.

      Совместная компетенция

      - Создание системы адресной социальной помощи льготным и
малоимущим категориям населения, реализация федеральных городских,
окружных программ социальной помощи.

      - Организация работы территориальных центров социального
обслуживания, помощи семьи и детям социальных приютов, финансируемых за
счет государственного бюджета.

      - Организация оздоровительного отдыха детей и подростков, оказание
помощи в создании попечительских советов.

      - Реализация городских и окружных программ в области
здравоохранения, социальной защиты, культуры, физкультуры и спорта.

      - Проведение жилищной политики Правительства Москвы на
соответствующих территориях.

      - Разработка и реализация программ реабилитации инвалидов,
молодежной политики.

      - Оказание адресной помощи многодетным, молодым и неполным семьям.


      - Реализация межрегиональных и двухсторонних договоров
предприятиями и организациями города.

      - Подготовка и проведение государственных празднеств и
общегородских мероприятий.

      - Назначение и освобождение от должности руководителей
территориальных управлений и политиков по отраслям социальной сферы.

      Территориальные органы

      - Координация деятельности территориальных и отраслевых органов
управления в области социальной политики.

      - Разработка и осуществление окружных программ социальной
поддержки.

      - Организация питания льготных и малообеспеченных категорий
населения, их обслуживания в специально выделенных предприятиях торговли
и бытового обслуживания.

      - Организация работы с детьми и подростками по месту жительства,
работ по предупреждению безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних.

      - Определение на конкурсной основе предприятий для создания
дополнительных рабочих мест, в т.ч. для граждан, нуждающихся в
социальной поддержке.

      - Содействие трудоустройству, профессиональному обучению граждан
на предприятиях, организациях, учреждениях, создание дополнительных
рабочих мест.

      - Выполнение жилищных программ на соответствующих территориях.
Учет потребностей населения в жилой площади, распределение жилой
площади, строящейся по заказу Правительства Москвы, выдачи ордеров.

      - Привлечение средств населения для жилищного строительства.

      - Реализация жилой площади, построенной за счет средств
предприятий, учреждений в пределах договорных обязательств. Участие в
распределении жилой площади, построенной за счет средств инвесторов.

      - Принятие решений по вопросам приватизации жилья, регистрации
первичных и вторичных сделок с жильем.

      - Содействие развитию средств массовой информации территориального
уровня.

      Территориальные органы общественного самоуправления

      - Обеспечение доведения мнений и предпочтений населения по
широкому кругу вопросов функционирования организаций и учреждений
социального комплекса до органов исполнительной власти города.

      - Осуществление в пределах своей компетенции деятельности по
удовлетворению социальных потребностей населения, проживающего на
соответствующей территории.

      Порядок взаимодействия структурных подразделений системы
городского управления при выполнении ими указанных функций определяется
комплексом нормативных актов, регламентирующих функционирование системы
городского управления в целом. Вместе с тем представляется
целесообразным в будущем подготовить и нормативно-правовой акт,
специально регламентирующий порядок и формы такого взаимодействия в
социальной сфере, в процессах осуществления городской социальной
политики.

      Важным условием обеспечения эффективности функционирования системы
городского управления в целом, и в социальной сфере, в частности,
является наличие развернутой системы контроля за ее работой.

      Контроль, как неотъемлемая функция управления процессом реализации
социальных программ и заложенных в них социальных нормативов, связан с
осуществлением контрольных функций на всех уровнях городского
управления.

      Такой механизм контроля включает следующие основные этапы:

      I этап. Выявление перечня параметров и показателей, которые
необходимо контролировать в данной социальной программе. Опыт выполнения
социальных программ показывает, что к числу наиболее важных параметров
относятся сроки их выполнения, затраты и заданные целевые установки. В
свою очередь эти группы показателей конкретизируются в систему
промежуточных оценочных показателей, по которым оценивается
результативность выполнения того или иного социального мероприятия в
соответствии с календарным планом. Механизм контроля не ограничивается
только отслеживанием параметров социального мероприятия.

      II этап. Сбор, классификация и предоставление данных, необходимых
для контроля за ходом достижения социальных нормативов программы:
привязка общего плана графика программы к конкретным календарным датам,
оперативное управление.

      Последний этап в цикле контроля - осуществление корректирующих
действий, предпринимаемых после проведения сравнительного анализа.
Корректирующие действия призваны привести в соответствие фактические
результаты выполнения социальных нормативов с установленными заданиями
по срокам, затратам, целевым параметрам.

      Организационно функции контроля за ходом достижения социальных
нормативов в регионе должны возлагаться прежде всего на постоянные
депутатские комиссии, занимающиеся вопросами социальной политики и
социальной защиты населения. Кроме того, функции текущего контроля
закрепляются за соответствующими подразделениями в структуре
исполнительных органов власти. Так, в Москве, на уровне Правительства
города, контрольные функции закрепляются за аппаратом вице-премьера,
курирующего социальный комплекс. На уровне административных округов и
входящих в их состав районов также функционируют соответствующие
подразделения, выполняющие на местах функции контроля за уровнем
реализации социальных гарантий населению.

      Повышение эффективности контроля за выполнением социальных
нормативов вызывает необходимость применения специальных методов. К
числу таких методов относятся количественные методы (корреляционный
анализ), сетевые методы управления (метод критического пути),
современные экономико-математические методы (анализ сетевых графиков).

      Контроль за достижением социальных нормативов для того или иного
региона предполагает регулярное отслеживание реального отношения
населения к социальной ситуации на соответствующей территории
(социальный мониторинг). Такое отслеживание может выполняться на основе
различных информационных источников: писем и обращений граждан в органы
городского управления; обращений к депутатам различных уровней;
социологическим опросам и обследованиям, т.д. Наиболее надежным и
представительным источником данных о динамике общественного мнения в
связи с осуществлением социальных мероприятий служат, на наш взгляд,
регулярно проводимые выборочные социологические обследования,
ориентированные на различные контингенты граждан, в том числе социально
незащищенных слоев населения.

      Представляется целесообразным предусмотреть создание и обеспечить
эффективное функционирование постоянно действующей службы, отвечающей за
проведение социального мониторинга на уровне города, округа, района, или
заключение долгосрочного договора с профильной организацией или
учреждением, занимающимся вопросами изучения общественного мнения.

      Кроме того, по мере развития системы органов общественного
территориального самоуправления их участие в неформальном контроле за
ходом выполнения принимаемых городскими властями решений в области
социального развития территорий будет возрастать, усиливая обратные
управленческие связи.

      Таким образом, создание в городе всесторонней и многоуровневой
системы реализации социальных нормативов и контроля за ходом их
выполнения позволяет достаточно гибко регулировать ситуацию в социальной
сфере города, оперативно реагируя на любые резкие отклонения в развитии
отдельных сфер системы социально-культурного обслуживания москвичей.

      Обсуждение основных моментов сложившейся организации
государственного регулирования региональных социально-культурных
комплексов позволяет перейти к более детальному обсуждению системы
социально-экономических норм и нормативов как одного из базовых
инструментов такого регулирования .

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

      Таким образом, на основании проведенного анализа можно сделать
следующие основные выводы по данной теме:

      1. Сравнительная оценка основных показателей уровня жизни
населения в различных регионах РФ со всей определенностью показывает
лидирующее положение Московского региона. Москва имеет наиболее высокие
значения среднедушевых доходов населения. В Москве наблюдались наиболее
высокие темпы роста денежных доходов населения, существенно опережающие
общероссийские. В результате чего среднедушевые денежные доходы
москвичей почти в 4 раза превышают среднероссийский уровень.

      2. В то же время, в Москве как и в других регионах страны имело
место неравномерное распределение денежных доходов населения по месяцам
в течение года. В первой половине года население традиционно получает
более низкие доходы чем в конце года. Основной составляющей доходов
населения Москвы является, в отличие от других регионов ,
предпринимательская деятельность. Заработная плата и социальные выплаты
составляют около 40% величины среднедушевого денежного дохода.

      3. В Москве сложился одни из наиболее высоких в стране прожиточных
минимумов. Это обусловлено высоким уровнем цен, сверхконцентрацией
денежных доходов в столице, засильем импортных товаров на
потребительском рынке. Такое положение должно, в первую очередь,
учитываться при формировании социальной политики в городе, регулировании
цен и доходов населения. В столице наблюдается самая высокая в стране
дифференциация покупательной способности различных групп населения. При
этом она имеет тенденцию и к дальнейшему росту. Таким образом,
приходится констатировать, что в Москве имеет место наибольший разрыв в
уровне жизни бедных и богатых слоев населения.

      4. Благополучное положение Москвы, относительно других регионов,
делает неизбежным дальнейшее усиление миграционных потоков в столицу.
Экономическая миграция населения из других регионов в Москву в поисках
заработков и лучших условий жизни требует от городских властей
проведения соответствующей социальной политики в городе, учитывающей
такие обстоятельства.

      5. Произошедшие преобразования в организации бюджетного процесса в
Москве были направлены на сохранение стабильности и преемственности в
управлении народнохозяйственным комплексом города, включая прежде всего
его социально-культурный комплекс. С началом экономических
преобразований в столице была осуществлена полная централизация
финансовых ресурсов городского бюджета. Стабильное и устойчивое по
сравнению с другими регионами РФ финансовое состояние учреждений и
организации социально-культурной сферы выступает одной из наиболее
значимых особенностей проведения реформ в народном хозяйстве Москвы.
Такая особенность проявлена прежде всего в сохранении и развитии
материально-технического и кадрового потенциала социально-культурного
комплекса Москвы, сохранении управляемости со стороны городских властей
процессами социального развития, обеспечении достаточно стабильной
системы социальной защиты населения и т.п.

      Таким образом, на основании сделанных выводов по данной теме,
авторы считают, что в качестве приоритетных направлений региональной
социальной политики в Москве должны выступать следующие основные
положения:

      1. В сфере политики доходов и социальной поддержки
малообеспеченных граждан.

      1.1. Политика доходов, направленная на восстановление роли доходов
от трудовой деятельности как основного источника денежных доходов
населения и важнейшего стимула трудовой активности работников. Создание
условий, стимулирующих предприимчивость и деловую активность
трудоспособных граждан. Указанное направление требует макрорегулирования
и может быть реализовано при принятии согласованных решений как на
федеральном, так и на региональном уровнях;

      1.2. Реализация экономических и правовых гарантий работникам
наемного труда предприятий различных организационно-правовых форм, в том
числе по своевременной и полной оплате труда, социальному страхованию,
охране, условиям и режимам труда. Обеспечение защиты прав граждан,
дальнейшее развитие социального партнерства.

      1.3. Усиление государственного контроля в сфере производства и
реализации основных потребительских товаров на основе введения
регионального налога на сверхприбыль свыше среднеотраслевого уровня
рентабельности, что на наш взгляд, должно положить конец необоснованному
росту цен.

      1.4. Анализ и обобщение предложений ряда субъектов РФ по
совершенствованию действующей методики*(* Методика расчета БПМ
Министерства труда РФ от 10 ноября 1992 года) расчета БПМ позволяет
сформулировать следующие рекомендации: для более точного определения
реально существующей социальной ситуации необходимо провести изменения в
порядке расчета расходов на непродовольственные товары и услуги:

      а) учесть колебания цен на товары и услуги;

      б) в потребительской корзине необходимо учесть товары
повседневного спроса, предметы первой необходимости, обязательные
платежи, минимально доступный набор бытовых услуг и услуги связи;

      в) цены на соответствующие товары должны корректироваться на
индекс цен по соответствующей товарной группе.

      1.5. Главным недостатком существующей системы социальной защиты в
Российской Федерации в целом, как показала практика, является ее
безадресность. Назначение и выплата социальных пособий и компенсаций
(которые должны выполнять функцию социальной помощи) без учета дохода в
семье привели к тому, что при общем объеме увеличения расходов на
выплату пособий всем категориям лиц, имеющим на них право, реальные
средние размеры большинства пособий и социальных выплат в расчете на
одного получателя остаются достаточно низкими и длительное время не
изменяются.

      В дальнейшем целесообразно при осуществлении социальной помощи
семьям с детьми и отдельным категориям граждан отказаться от всеобщности
и перейти на адресность оказания этой помощи, т.е. назначать и
выплачивать социальные пособия только с учетом среднедушевого
совокупного семейного дохода.

      2. Предложения по проблемам занятости, оплате и охране труда.

      2.1. Упорядочение приема иностранной и инорегиональной рабочей
силы, регулирование внутритерриториального перераспределения трудовых
ресурсов в зависимости от имеющегося банка вакансий, введение механизма
квотирования по основным профессиям, обеспечивающим уровень доходов
свыше пяти прожиточным минимумов для работников наемного труда.

      2.2. Принятие мер по государственному регулированию оплаты труда
руководителей предприятий всех форм собственности в Москве в зависимости
от результатов хозяйственно-финансовой деятельности предприятий.

      2.3. Законодательное закрепление в нормативных актах Москвы
обязанностей руководителей предприятий по соблюдению определенных
соотношений в оплате труда различных категорий работников и пересмотру
их ставок и окладов.

      Решение вопроса об установлении на основе специальных соглашений
предельных уровней оплаты труда для руководителей предприятий,
получающих государственные дотации или льготы по расчетам с бюджетом.

      2.4. Совершенствование оплаты труда работников бюджетной сферы
Москвы путем пересмотра разрядов ЕТС с увеличением их диапазона до
24-25, более активного использования механизма расширения надбавок и
доплат к должностным окладам.

      Предприятиям и организациям, в том числе бюджетной сферы,
предоставить право в первоочередном порядке направлять на оплату труда
часть средств, выделенных на финансирование затрат по различным статьям
сметы расходов.

      2.5. В последнее время все большее распространение получают такие
формы взаиморасчетов работодателей с наемными работниками, как
предоставление беспроцентных ссуд, натуральная оплата труда
произведенной и полученной по бартеру продукцией, продажа товаров в
кредит, различные виды страхования. Основной причиной этого является
стремление предприятий вывести из-под налогообложения средства,
направленные на потребление. Это - также вынужденная реакция на общую
систему неплатежей. Подобная практика нарушает нормальные экономические
взаимоотношения между предприятиями, уменьшает финансовые поступления в
бюджет, искажает истинное положение дел в оплате труда и реальных
доходах. Необходимы мероприятия по исправлению данного положения.

      Добиться выполнения решения о порядке возмещения материального
ущерба работодателями в связи с нарушением сроков выплаты заработной
платы, пенсий и других социальных выплат.

      2.6. Департаменту труда и занятости ускорить разработку и принятие
нормативных правовых актов, направленных на реализацию требований Основ
законодательства РФ об охране труда, в том числе по вопросам участия
государства в финансировании ОТ (ст.17), обеспечения экономического
механизма управления ОТ (ст.16 и 18), подготовки специалистов по
ОТ(ст.15).

      Совместно с министерствами, ведомствами Департаменту труда и
занятости принять меры по соблюдению охраны труда в сфере малого
бизнеса.

      Департаменту труда и занятости выступить заказчиком
научно-исследовательских работ по обоснованию допустимой
продолжительности труда, обеспечивающей защиту работников от
профессиональных заболеваний.

      3. Предложения по развитию отраслей социальной сферы.

      3.1. Основными направлениями реформ в отраслях социальной сферы
являются:

      - принятие мер по созданию возможностей для полноценной
государственной поддержки гуманитарной сферы;

      - обеспечение своевременного и в полном объеме выделения бюджетных
ассигнований на всех уровнях;

      - приоритетное выделение средств на реализацию утвержденных
федеральных целевых программ развития образования, здравоохранения,
системы социальной защиты населения и культуры, по укреплению их
материально-технической базы;

      - расширение жилищного строительства;

      - совершенствование коммунального хозяйства.

      3.2. Обеспечение минимального социального стандарта потребления
социально-культурных услуг населением. Необходимо выявить и четко
зафиксировать тот минимальный перечень социально-культурных услуг,
(включая их количественные и качественных характеристики), который
сохраняет государственную поддержку в новых экономических условиях.
Гарантии получения такого перечня услуг любым гражданином России должны
быть закреплены законодательно, а размеры выделяемых государством
средств соответствовать установленным стандартам. Основой для решения
этих вопросов должны стать базовые федеральные и региональные
(городские)программы в сфере образования, обязательного медицинского
страхования, социального обеспечения и т.д.

      3.3. Необходимо отметить также, что следует активизировать
использование нормативов бюджетного финансирования учреждений и
организаций социально-культурного комплекса, как формы гарантированного
предоставления населению социально-культурных услуг, которые были
разработаны в ИРЭИ под руководством д.э.н. И.А. Рождественской. С учетом
защищенности соответствующих статей расходов городского бюджета, эта
мера повысит степень рациональности использования бюджетных средств.

      Кроме того, введение в практику городского управления таких
нормативов послужит одновременно и способом улучшения контроля за
бюджетным процессом как со стороны представительных городских и
муниципальных органов, так и широкой общественности. В принятом Уставе
города Москвы предусмотрено осуществление соответствующей
контрольно-аналитической деятельности, что ставит весь процесс на
прочную нормативно-правовую базу.

ЛИТЕРАТУРА

      1. Бурак П.И. Региональные программы социального развития в
условиях формирования рынка // Российский экономический журнал. - 1996.
- N 3. - С. 18-24

      2. Бурак П.И., Рождественская И.А., Ростанец В.Г. Государственное
регулирование социального развития регионов. - М.: УРСС, 1998

      3. Денисов Н.А. , Зайцева Т.С. Ресурсное обеспечение отраслей
социально-культурного комплекса // Общество и экономика. - 1997. - N
3-4. - С. 112-121

      4. Домницкая М. Местное самоуправление борется за выживание // РИА
"Новости". - 1998. - N 7. - С.32-33

      5. Лексин В., Шевцов А. Муниципализация социальных объектов
приватизированных предприятий // Российский экономический журнал. -
1995. - N 5-6

      6. Лексин В., Шевцов А., Фрейкман Л. Региональные коллизии
функционирования социальных объектов // Российский экономический
журнал.-1996. - N 6

      7. Механизм защиты социальной сферы (на примере развитых стран
Запада и Японии). - М.: Наука, 1992.

      8. Первое совещание сообщества экспертов по здоровью и стратегии
финансирования здравоохранения. Антидотум - правление в секторе
здравоохранения. - Варшава, 1993.

      9. Пирогов Г. Г., Машезерская Л.Я., Лисовский Ю.П. и др. Механизмы
защиты социальной сферы. - М.: Наука, 1991.

      10. Римашевская М.Н., Марков В.И., Островкина И.Е. "Россия 1996"
Социально-экономическая ситуация (VI ежегодный доклад). - М.: ООО "Фирма
Инфограф",1997. - 144с.

      11. Рождественская И.А. Региональный социально-культурный
комплекс. М: ЦСЭИ, 1997.

      12. Рождественская И., Шишкин С. Реформы в социально-культурной
сфере: в чьих интересах? // Вопросы экономики. - 1996. - N 1. - С.33-46

      13. Семёнов В.Ю., Гришин В.В. Опыт реформирования здравоохранения
в зарубежных странах. - М.: "Федеральный фонд ОМС", 1997.

      14. Собрание законодательства Российской Федерации N 10 от 10.03.
97 г. - Программа социальных реформ в Российской Федерации на период
1996 - 2000 годов. М.: "Юридическая литература", 1997. - С.2074-2122.

      15. Собрание законодательства Российской Федерации N 19 от
12.05.97 г. - Программа Правительства Российской Федерации "Структурная
перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 гг.". М.: "Юридическая
литература", 1997. - С.3709-3856.

      16. Хурсевич С.Н. Бюджетная поддержка субъектов Российской
Федерации // Российский экономический журнал. - 1997. - N 9. - С. 48-57

      17. Янин О.Е., Зубрилин Ю.В. Подходы к разработке региональных
социальных программ. М: 1997.

      18. Янин О.Е., Павлюченко В.Г. Концепция системы минимальных
социальных стандартов // Уровень жизни населения регионов. - N 3. - С
4-25.

Материал предоставлен Комитетом по телекоммуникациям и средствам
массовой информации

Правительства Москвы